美国大学的财政管理与资金使用-桂林市农业科学研究中心

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文 | 关成华

美国高校行政领导部门尽可能从外部获取所需资源，包括前面三篇文章所介绍的私人捐赠、政府教育拨款、科研经费、企业财团、基金会资金等，并合理整合分配这些资源，改善研究设施，创造出优良的学术环境和氛围，以求吸引更多的优秀教授及优秀生源，不断提高学术核心的竞争力，增强学校在争夺办学经费中的竞争优势，通过对软硬件的发展使学校保持良性发展的轨迹。

除对外筹资外，高校领导还要决定学校内部资金，即从各种途径获取的资源的调配使用，这是高校财政管理的一个重要方面，尤其是面对近些年的经济不景气和资金市场的变化，管理部门需要做出符合学校利益的反应，以应对经济大环境的变化，保证资金使用的合理化和效益最大化。

作为一个复杂庞大的教育机构，有诸多支出因素使得高校的财政灵活度受到限制，例如学校必须按期偿还借贷，支付终身教授的工资与福利支出，日渐庞大的员工医疗保险及退休金福利开支，不能轻易裁员等。虽然公立大学可以选择上涨学费来弥补州政府拨款的不足，然而这一措施势必受到学生、家长及其他利益相关者的强烈反对。而且，对于有些学校来说，学费的上涨也意味着入学率会受到影响。

私立高校也面临相似的财政难题。由于相较于公立大学，私立大学的学费已经相对较高，因此很难利用上涨学费这一措施来应对捐赠基金的缩水。在经费特别紧张时，学校也会采取一些临时措施，例如员工不带薪休假等方式节省开支。但这种做法只是权宜之计，只能暂时缓解燃眉之急，无法从根本上解决学校的财政难题。

相比之下，一流大学由于财政基础雄厚，学校的创收途径也更为丰富，因此能相对较为从容的应对这些外部金融环境的变化。但是，无论哪种院校，在面对外部整体经济大环境时，都必须未雨绸缪，提前制定至少3至5年的财政计划以及面对资金变化的应对措施。否则，问题出现时只能疲于应付，拆东墙补西墙，最终导致学校陷入财政困境，失去竞争优势。

在这样的情势下，高校财政的有效管理显得尤为重要，有效的财政管理能保证学校的正常运转及各项工作的顺利展开。学校的财政管理结构直接影响其调控开支的能力。

预算分配

高校都会通过制定财政预算决定下一年的工作计划及资金使用和分配方案。预算的分配方案主要由校长和院长决定，董事会、系主任级别的领导以及教授有权参与并发表意见和实施监督，方案最终由董事会签批。各院系及行政管理部门的正常运转均有赖于学校对于资金的分配。

高校对资金的分配和使用从一个侧面反映了学校的价值取向及工作重点，这主要体现在对外部资金的取舍及对内部资金的分配两个层面上。

从对外部资金的取舍来看，虽然美国高校拥有办学自主权，但对办学资金的支配却受外界因素的影响。高校办学的大量资金来自外部利益相关群体，各利益相关群体对高校如何支配资金有很大的发言权。有一些资金的用途、目的以至于使用方法都已被投资方事先规定好，学校只有使用权和执行权而无决定权。换句话说，通过对高校的资金投入，这些外部势力可以直接有效地影响高校的工作，为自己的目标服务。

最突出的例子是私人捐募的资金。比如，捐赠者规定好自己赞助的资金要被用来设立某项奖学金，资助符合条件的需要资助的学生。在此情况下，这笔资金如何设立成奖学金，资助什么样的学生，如何选择受资助者等，都由捐款者所决定，学校只是执行者。或者，捐赠者因为希望推动某一学科的教学而专门为此捐款，规定此笔款项只能用于这一学科的教学。

与私人捐款相比，政府的干预能力更大，可以通过立法与资金双管齐下的方式来影响学校。比如政府为推行小班教学，可以立法规定政府拨款应用在推进小班教学上。或者，政府拨发有特定用途的款项，比如用于设立某实验室，以增强学校科研工作的力度。

在这种情况下，学校就要基于学校的宗旨和发展对外部资金进行取舍。只要新项目或工作基本符合学校的宗旨，对学校的发展有利，学校一般都乐于接受这些外部资金。如果新项目严重违背学校的价值取向，学校有权拒绝这笔资金的投入。当然，这种情况很少发生。

从对内部资金的分配来看，每年的预算审批过程都体现出各个院系部门对学校有限资源的激烈竞争。在这种内部竞争中，似乎永远处于资源供不应求的状态，总是有很多有价值、有意义、符合大学教育、科研、服务等宗旨的项目排队等待学校的批准和拨款。例如，改善学生生活、引进新技术、开设新专业、新课程、发展国际合作项目、修缮设施、增加助学金等。这些对于学校工作都是锦上添花的项目，由于资源限制，很多都不能排上学校优先资助的项目名单。

不过，这种激烈竞争的形势从另一方面迫使各院系在递交预算申请的过程中，必须认真审视所有的工作项目并对其重新确定内部事务的重心和轻重缓急，确保自身的工作重点与学校当前的工作重点相一致。

作为协调审批各院系预算申请的机构，学校领导部门掌握着学校发展的宏观方向，协调各方需求及整体与局部的关系，既保持学校整体运营的稳定性，又要兼顾局部的创新性。尽管每年学校的预算中绝大部分的项目都保持常年不变，但对某些新项目的支持则可以折射出学校工作方向新的动态和变化。每一年度，美国高校最后审核通过的预算都真实地反映出该校当前工作的一贯宗旨、重中之重和发展方向。

预算资金管理

作为与社会关联密切的办学机构，高校没有任何一项工作可以在真空中展开，难免受一些社会思潮及流行做法的影响，学校的预算管理也不例外，预算资金管理方式总是受特定时期政府机构及私营企业资金管理方式的影响。经过多年的演变，目前美国高校的资金管理主要有两类方式：单位负责制及绩效资金分配法。

单位负责制以各院系部门为单位，在学校整体的协调下制定预算，最终汇总成整个学校的年度财政预算。各机构自行负责本部门的收入与支出，保持二者的基本平衡。如果收入大于支出，则机构可以保留并自行支配盈余。如果入不敷出，则要想办法减少开支，弥补财政漏洞。

这种单位负责制的好处是责权分明，放权给地方，把原本集中于学校领导层的权利与责任下放到各机构。各机构在某种程度上自负盈亏，根据供需变化调整本部门预算，想方设法开源节流，在平衡本部门财务状况的同时也提高了学校整体的工作效能。

在实行单位负责制的过程中，很多院系级部门也面临诸多挑战。大部分机构都无法完全掌控本部门的收入与支出。

在收入方面，院系不能自行设定本院系课程的费用，通常除工程、医学等少数学科外，学费标准由学校统一制定。这就意味着，即使不同系别的课程设置成本有很大差异，学生也不会因此而支付不同的费用。与此类似，政府拨款通常分发到学校而非院系，因此这类收入也不由各院系决定。此外，学生享受的学费补助也是校级工作内容，不能归入院系预算中。因此，有些学校在计算院系的学费净收入时用加权的方法试图减少院系间的不平衡。

在支出方面，很多学校向院系级机构“一刀切”地收取管理费用，即所有院系向学校缴纳同等的管理费，用于支付学校的基本管理支出（如水电费、设施维护费等）。但是，这种做法没有考虑到不同单位占用学校资源的差异，难免也会产生一些不公平。

尽管面临诸多挑战，单位负责制的积极作用不可磨灭。这种自下而上的预算制定方法将自负盈亏的经济大权交付给第一线的院系，促使各机构不断重新审视资金使用的合理性，提高资金使用的效率。

然而，单位负责制只是保证各机构收入与支出的平衡，与工作的质与量都不挂钩。美国高校财务管理最大的挑战是很难准确量化投入与产出比。在企业的财务系统中，投入与产出相对简单，都可以用资金数额进行量化，投入多少资金、生产多少产品、净利润是多少等等。这种清晰明了的财务系统是以营利为目的的企业所需要的。

与企业财务系统相比，高校的财务系统相当复杂，很难衡量一笔投入是否创造了预期的价值。例如，政府投入一笔资金设立一个实验室，而实验室产出的价值却无法用金钱衡量，简言之，很难准确地计算投入产出比。加之高校资金来源与支出的复杂性，因此，单位负责制这样的财务管理方式并不能清晰地反映高校运营的成果与效能，也无法对提高工作的质与量起到直接的推动作用。

鉴于此，很多美国高校在单位负责制的基础上，借鉴其他一些资金分配方式，发展出绩效资金分配法。这一资金分配方法秉承单位负责制的精髓，对其加以改进，明确学校对提高质量、生产力及绩效的重视。在单位负责制的基础上，绩效资金分配法单列出一笔资金，作为质量奖励基金，用一些具体指标来评估各院系单位的工作绩效，以资金奖励的方式推动各单位不断提高工作的质与量。绩效资金分配法的实施主要有以下几个原则：

第一，根据具体成果实施财政奖励措施，鼓励提高工作的质与量；

第二，全校上下就评估内容达成共识，用几个主要指标来评估绩效；

第三，评估数据精确充分；

第四，预算明细、收支清晰明了，减少混淆与误解；

第五，用具体指标来衡量各单位在提高绩效时是否做到质与量的平衡。

美国大学的财政管理与资金使用