党的组织工作的基本遵循——《中国共产党组织工作条例》的开创性贡献丨治党论苑

运用党内法规加强党的制度建设，是中国共产党的建设的历史传统和独特优势。依规治党，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央推进全面从严治党的长远之策和根本之策。已经形成比较完善的党内法规体系，是中国共产党成立100年来加强党的建设取得的重大成就。《中国共产党组织工作条例》（以下简称《组织工作条例》）是党内法规体系中的一部重要党内法规，是在中国共产党百年发展史上第一部组织工作条例，首次对党的组织工作作出了全面系统的顶层设计和集成规范，为推进新时代党的组织工作作出了开创性贡献。

一、首次以党内法规形式厘定党的组织工作的科学内涵

长期以来，党的组织工作作为中国共产党党的建设的重要方面，对于广大党员和领导干部来说是比较熟悉的。可是，要真正说清楚党的组织工作的内涵，也不是轻而易举的事情，因为在党内没有一个权威性的明确表述。《组织工作条例》在深刻总结党的组织工作历史经验的基础上，以习近平总书记关于党的建设和党的组织工作的重要论述为指导，首次对党的组织工作的科学内涵作出阐释，这就是：党的组织工作是以党的组织体系建设、领导班子和干部队伍建设、人才队伍建设、党员队伍建设为主要内容的实践活动，是巩固党的执政基础、实现党的全面领导、完成党的全部工作的重要保证，是党领导人民不断夺取革命、建设、改革胜利的优良传统和独特优势。学深悟透党的组织工作的科学内涵，是学习贯彻《组织工作条例》的前提和基础。从本质特征上看，强调党的组织工作是一种实践活动，即实践性是党的组织工作的本质特征；从工作内容上看，以列举的方式明确界定了党的组织工作四项内容范畴，凸显了继承性和时代性相统一的特点，继承性集中于加强领导班子和干部队伍建设、党员队伍建设两项内容，时代性体现在党的组织体系建设和人才队伍建设；从发挥作用方面看，阐明党的组织工作是巩固党的执政基础、实现的全面领导、完成党的全部工作的重要保证；从历史经验上看，总结出党的组织工作是党领导人民不断夺取革命、建设、改革胜利的优良传统和独特优势。制定《组织工作条例》，将党的优良传统制度化和规范化，有利于将党的独特组织优势转化为党的政治优势。

二、创制专门党内法规全面贯彻落实新时代党的组织路线

新时代党的组织路线是党的十九大后习近平总书记在全国组织工作会议上提出来的，即：全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，以组织体系建设为重点，着力培养忠诚干净担当的高素质干部，着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才，坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤，为坚持和加强党的全面领导、坚持和发展中国特色社会主义提供坚强组织保证。此后，党中央在新制定和修订的《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等党内法规中，都将贯彻落实新时代党的组织路线作为立规的重要目的。但是，同这些条例都是侧重从某个领域或某个方面贯彻新时代党的组织路线不同，《组织工作条例》属于全面贯彻新时代党的组织路线的专门党内法规，这是《组织工作条例》的本质属性和鲜明特点。在总则中，将组织路线的有关要求写入指导思想和根本任务；将“坚持党的全面领导”“坚持组织路线服务政治路线”“坚持党管干部、党管人才”“坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤”等明确为组织工作必须遵循的原则。突出新时代党的组织路线“以组织体系建设为重点”，专门设置党的组织体系建设一章，强调“健全维护党的集中统一的组织制度，完善上下贯通、执行有力的组织体系，实现党的组织和党的工作全覆盖”；在干部工作、人才工作的总体要求中，强调“两个着力”，就是要“着力建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍”，“着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才”。这正是中央组织部负责人就印发《组织工作条例》答记者问时所说的，《组织工作条例》紧紧围绕贯彻落实新时代党的组织路线谋篇布局，将组织路线对组织工作的一系列方向性、全局性、战略性要求落实到具体条文中的具体体现。引人关注的是，《组织工作条例》用三个条文分别对党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢，在推进中国特色社会主义事业中把方向、谋大局、定政策、促改革的领导核心作用；党的地方委员会在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用；党的基层组织在社会基层组织中发挥战斗堡垒作用作出规定；还用一个条文对党组在本单位发挥领导作用作出规定。

其中，需要注意的是，《组织工作条例》对党的地方委员会发挥作用的表述发生了变化。同以往党内文件和现行《中国共产党地方委员会工作条例》相比，《组织工作条例》作出了新的调整，即从原来规定党的地方委员会按照总揽全局、协调各方的原则，发挥“领导核心作用”，改为发挥“领导作用”。这是因为，党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）阐明“四个服从”的核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；党的十九大通过的党章修正案将“牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”写进党章总纲，作为坚持民主集中制的新内容新要求。党章是党内的“根本大法”，《准则》是效力仅次于党章的二级党内法规，上述新规定明白无误地表明全党只有一个核心，不宜层层称核心，因此，当同样都是党的中央组织制定的两个条例出现前后规定不一致情况时，应当运用党内法规建设“从新原则”的基本原理，按照新的规定执行，即党的地方委员会按照总揽全局、协调各方的原则，发挥领导作用，这样，就不必频繁地修订《中国共产党地方委员会工作条例》。与此相关的另一个问题是，《组织工作条例》同2019年4月6日起施行的《中国共产党党组工作条例》一样，都规定党组在本单位发挥领导作用，事实上已经调整了2015年5月生效的《中国共产党党组工作条例（试行）》中党组发挥领导核心作用的规定。而《中国共产党章程》对党组有两处规定，一处是第三十三条规定国有企业党委（党组）发挥领导作用；另一处是第九章“党组”第四十八条规定党组发挥领导核心作用。基于党的十八大以来全党要坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导的重大政治原则和要求的考虑，笔者建议党的二十大修改党章时可删掉第四十八条中的“核心”提法和表述，改为党组发挥领导作用，解决党章两个条文之间的不一致问题，也为多个党的组织法规规定党组在本单位发挥领导作用的规定提供党章根本遵循。

很显然，《组织工作条例》在第三章“党的组织体系建设”中并没有用单独一个条文规定党的代表大会制度，这是学习《组织工作条例》需要回答的一个问题，其中缘由可以对接党的组织工作的领导体制和职责进行理解，从党委领导和组织部专门负责的组织工作的实践性、经常性和执行性兼而有之的特性去把握；而党的各级代表大会作为同级党的领导机关，其职能通常集中体现在每几年定期召开一次履行决策和选人职能（党的中央组织和党的地方各级组织任期为五年，党的基层组织任期一般为三年至五年）。但是，由于党的代表大会作为同级党的组织的领导机关，在党的组织体系建设中不能缺位，因此，《组织工作条例》从“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度”的角度规定：各级党委和组织部门应当“坚持党的代表大会制度，完善党内选举制度，落实党代表大会代表任期制和党的各级组织任期等制度。建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系”。《组织工作条例》对党的代表大会制度的定位和处理方式，为党的组织体系建设的发展方向留下了理论思考和实践探索的空间。

三、规制具有新时代特点的党的组织工作的领导体制和职责

规制党的组织工作的领导体制和职责，既是《组织工作条例》的结构特征，又是《组织工作条例》的开创性贡献。在总则之后的第二章，《组织工作条例》专门对“领导体制和职责”作出四条规定，明确组织工作实行党中央集中统一领导，各级党委（党组）分级分类领导，组织部门专门负责，有关方面各司其职、密切配合的领导体制。在此基础上，明确党中央及地方党委设置组织部，各级党政机关、人民团体、国有企业和事业单位党组织设置组织工作机构或者专职工作岗位，专门负责组织工作；明确中央组织部对各级组织部门工作、上级组织部门对下级组织部门的工作指导关系。这既是党的组织工作历史经验的传承，也是行之有效的组织工作实践经验的党规制度化，更具有鲜明的新时代特点。在职责上，实行分统结合。

所谓“分”，是指党中央和地方党委职责分明、边界清晰，各负其责。在实行党中央集中统一领导方面，用专门条文规定党中央领导组织工作的职责，即党中央决定组织工作路线方针政策，制定组织工作重要党内法规和规范性文件，对组织工作重大战略、重大改革、重大举措、重大事项作出决策，全面领导党的组织体系建设、干部工作、人才工作，按照有关规定推荐、提名、任免干部。为了加强党中央对组织工作的集中统一领导，《组织工作条例》规定党中央一般每五年召开一次全国组织工作会议，对一个时期的组织工作作出全面部署，这既是对长期以来党的组织工作惯例的肯定和沿袭，又实现了新时代党的组织工作机制的制度化、常规化；地方党委对本地区组织工作负主体责任，按照民主集中制原则，履行贯彻落实党的组织工作路线方针政策、执行党中央以及上级党组织关于组织工作的决策部署、指示要求，领导本地区党的组织体系建设，加强基层党组织和党员队伍建设，参与和推动本地区人才工作，按照权限制定组织工作党内法规和规范性文件等职责，需要注意的是，这里所谓“按照权限”是指根据2019年8月30日修订的《中国共产党党内法规制定条例》的权限规定，在地方各级党委中，只有省、自治区、直辖市党委有权制定地方性党内法规，市委、县委或者副省级城市党委、省会所在城市党委都无权制定地方性党内法规。

所谓“统”，是指作为党的组织工作专门负责机构的中央组织部和地方党委组织部的九项主要职责是一样的、统一的，并且具有继承性、同质性、创新性等特点。其中，继承性主要是指组织部负责加强基层党组织和党员队伍建设，负责干部工作和干部队伍的统一管理并按照干部管理权限和分工负责领导班子建设的有关具体工作，负责人才工作的指导协调和人才的联系服务等工作；同质性，是指组织部负责研究组织工作重要理论和实践问题，提出完善制度机制的政策建议，为党中央以及本级党委决策提供参考，这同统战部、宣传部等党委职能部门的工作职责具有相同的本质属性；创新性，是指组织部负责党的组织体系建设、负责公务员工作的统一管理、统一管理机构编制委员会办公室等工作，凸显了党的十九大以来党和国家机构改革方案的落实成果和管理体制创新特征。

四、全面系统地提出统筹推进干部工作体系建设

党的政治路线确定之后，干部就是决定因素。这是党的建设的历史经验和基本原理。培养忠诚干净担当的高素质干部队伍，是新时代党的组织路线的一个着力点。《组织工作条例》在总结干部工作实践经验的基础上，特别是针对党的十八大以来干部工作的新情况、新问题和新要求，提出统筹素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励的干部工作体系建设。一是建立健全源头培养、跟踪培养、全程培养的素质培养体系；二是建立健全日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系；三是建立健全以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系；四是建立健全管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系；五是建立健全崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系。

上述规定，具有四个鲜明特点。一是一以贯之地坚持和继承党的干部工作非常成熟的历史经验、优良传统、方针政策和具体制度。二是形成了从干部培养、干部考核、干部任用、干部监管、干部激励全过程环环相扣的闭环工作制度体系，有利于纠正重干部培养任用、轻干部监督管理的突出问题，把管思想、管工作、管作风、管纪律的从严管理体系纳入干部工作体系之中，聚焦领导干部特别是党政正职，突出对干部做到“两个维护”、遵守党章党规党纪和宪法法律法规、执行党的路线方针政策、贯彻落实党中央决策部署、遵守党内政治生活准则等情况的政治监督。三是强调干部工作五大体系建设之间的统筹性，避免各个体系的自我封闭和各自分割。四是增加正向激励干部工作体系建设的六项任务，针对性强，成为该条例的亮点，即：正确对待、合理使用被问责和受处分干部；完善被诬告干部澄清正名制度；健全表彰奖励制度；落实和完善干部工资、福利与保险制度；关心关爱干部身心健康；加大对基层干部特别是困难艰苦地区干部的政策倾斜力度。强调干部工作必须坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重的原则，纠正和解决只严管无厚爱、简单地用严管完全替代厚爱、只约束无激励导致干部在客观上存在的“不愿为”“不敢为”现象，加强对敢担当作为干部的激励保护，以正确用人导向引领干事创业导向。

在正向激励体系六项任务中，把正确对待、合理使用被问责和受处分干部放在首位，表明这个问题非常突出和亟待解决。在实践中，不同程度地存在着重前期“追查和处理”、轻后期“管理和使用”的问题。可是，事实上，随着全面从严治党向纵深发展，减少存量、遏制增量，被问责和受处分的党员干部人数在增加。中央纪委在向党的十九大的工作报告中指出，十八大以来，全国纪检监察机关共处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5.8万人。2021年1月26日，中央纪委国家监委通报2020年全国纪检监察机关监督检查、审查调查情况：2020年，全国纪检监察机关共接收信访举报322.9万件次，处置问题线索170.3万件，谈话函询36.4万件次，立案61.8万件，处分60.4万人（其中党纪处分52.2万人）。处分省部级干部27人，厅局级干部2859人，县处级干部2.2万人，乡科级干部8.3万人，一般干部9.9万人，农村、企业等其他人员39.8万人。2020年，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”批评教育帮助和处理处分共195.4万人次。其中，运用第一种形态批评教育帮助133万人次，占总人次的68.1%；运用第二种形态纪律轻处分、组织调整48.5万人次，占24.8%；运用第三种形态纪律重处分、重大职务调整7.1万人次，占3.6%；运用第四种形态严重违纪涉嫌违法立案审查6.8万人次，占3.5%。在这种大背景下，正确对待、合理使用被问责和受处分干部，是《组织工作条例》对党委领导下的组织部门提出的任务要求。从实践来看，对运用第一种形态批评教育和组织处理的干部在政治影响期满以后，通常都能够做到合理使用。存在的突出问题是对被问责和受处分干部的后续管理和合理使用问题。《组织工作条例》提出正确对待、合理使用被问责和受处分干部，就是直接针对和重点解决实践中存在的突出问题，是本条例的一个亮点，具有鲜明的干部政策导向。对被问责和受处分干部后续管理制度必须有突破性进展，改变目前各地各自摸索、分散规定、执行弹性大的现状。因此，以贯彻《组织工作条例》为契机，建议由中央组织部牵头对被问责和受处分干部的合理使用制度进行专题立项研究，制定和出台指导性规定，为推进此项工作提供统一规范、公道公平的权威性党内法规或规范性文件依据。

在正向激励体系中，《组织工作条例》把完善被诬告干部澄清正名制度放在第二位。改革发展和全面从严治党触动了一些人的利益，导致被诬告陷害、恶意举报的现象。诬告行为不仅破坏了良好政治生态，助长了恶劣政治文化痼疾，也严重干扰了纪检监察工作、干部提拔任用工作和严重影响干部担当作为。为担当者撑腰，向诬告者亮剑，是依规治党和依法治国统筹谋划、一体建设的重要任务。党的十九大以来，随着《纪律检查机关处理检举控告工作规则》的出台和实施，各级纪委贯彻“三个区分开来”要求，既保障检举控告人的监督权利，又查处诬告陷害行为，对反映党员干部问题线索依规依纪依法作出处理，对经调查发现的不实举报，通过召开失实举报澄清通报反馈会、当面澄清、书面澄清等多种方式，为受到诬告陷害的党员干部澄清正名，消除不良影响；对是中共党员的诬告陷害人依规依纪给予党纪处分；对身为公务员或其他国家公职人员的诬告陷害人，依法给予政务处分；将涉嫌违法犯罪的诬告陷害人依法移送司法机关处理。加大诬告陷害、恶意举报行为的成本，遏制诬告陷害、恶意举报行为的泛滥。在此基础上，《组织工作条例》又对各级党委及其组织部门提出完善被诬告干部澄清正名制度的任务要求。各级党委及其组织部门应当按照该条例关于“有关方面各司其职、密切配合”的领导体制要求，从制度层面上建立处置诬告陷害行为的常态化工作机制，包括同纪委建立联动协调工作机制，并建立纪委澄清正名后向组织部门推荐提名重用的对接制度。

五、专门的组织法规属性为党内法规法典化提供了发展空间

关于《组织工作条例》在党内法规体系中的属性问题，有一个认识深化的发展过程。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》，明确将组织工作条例作为制定和完善党的领导法规的重点任务，这是因为该规划是出于坚持党对一切工作的领导的思路考虑，该规划同时把制定宣传工作条例、组织工作条例和修订中国共产党统一战线工作条例（试行）等党内法规列入党的领导法规的规定中，可以判断其依据是《中国共产党章程》第二章第十八条规定：“党的中央组织、地方和基层组织，都必须重视党的建设，经常讨论和检查党的宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作等，注重研究党内外的思想政治状况。”2021年7月，中共中央办公厅法规局发表的《中国共产党党内法规体系》中把《组织工作条例》纳入党的组织法规板块范畴之中，明确提出“1 4”党内法规体系中的党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四个板块的含义，其中，党的领导法规是规范和保障党对各方面工作实施领导，明确党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障；党的组织法规是调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等的党内法规，为党管党治党、执政治国提供组织制度保障。

通过前后定位调整的对比分析可以看出，党的领导法规是专门指中国共产党实行对外一切工作的领导法规，其权威依据应该是《中国共产党章程》总纲第一自然段党的性质中“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”的规定，以及党章总纲最后一个自然段关于党的领导的规定，即中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。而党的组织法规则是对中国共产党组织内部产生、组成、职权职责等方面的党内法规。把《组织工作条例》的属性重新界定，归入党的组织法规板块范畴之中，意味着党对自己内部组织工作的领导属于党的全面领导应有之义，但又和党按照总揽全局、协调各方的原则发挥领导作用的党的领导法规具有不同的属性。把《组织工作条例》确定为党的组织法规，是党的组织法规中具有统领性、综合性的基础主干党规，并且呈现出对《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》等多部党的组织法规精神和内容的高度统合性特征，为积极探索研究党的组织法规法典化提供了发展空间。

（作者张晓燕，系中央党校（国家行政学院）党建教研部教授）

责任编辑：范丽君

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