地方政府专项债简介

（一）地方政府专项债券

地方政府专项债券是指省 、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目产生的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

（二）地方政府专项债特点

1.合法性，专项债是当前法律法规制度下地方政府融资用于有一定收益公益性项目建设唯一合法合规的方式 。

2.规模性 ，专项债不计入财政赤字，近年来中央采取积极有为的财政政策 ，适度扩大专项债发行规模。2023年总规模达3.5万亿。

3.效益性，专项债以地方政府信用为依托发行 ，融资成本低，目前平均发行利率为3-3.5%，与一般金融机构融资成本相比具有明显的比较优势 。

4.灵活性，专项债可根据项目周期合理设置债券期限，项目期限涵盖3、5、7、10 、15、20 、30 年期。

（三）专项债发行主体

省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。。

各市、 县 (市、区) 政府需要使用专项债券的 ，由省政府代为发行并转贷市县使用。

（四）责任主体

专项债券管理实行分级负责 ，按照 “谁使用、谁负责” 的原则，由各级政府承担主体责任：各级财政、发改部门承担归口管理责任 ，具体主管部门和项目单位承担直接责任 。

二、专项债支持领域重点

（一）文件依据：

（1）《关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》(发改办投资〔2022〕873号)；

（2）《财政部办公厅国家发展改革委办公厅关于申报2022 年新增专项债券项目资金需求的通知》 (财办预〔2021〕209号)；

（3）《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》 (财预〔2021〕115号)。

（二）专项债券投向领域收入来源分析（正面清单）

1.交通基础设施

(1)类型

铁路、城市轨道交通、城市停车场、收费公路、水运、机场(不含通用机场)。

(2)收益点分析

轨道交通类项目:列车运营收入(票务收入)、站内资源开发收入(商业、通信、广告)、运营政策性补贴收入、上盖物业开发收益。其中地铁附属资源开发:车站商业、站内空间的开发,车站冠名权、车厢、车体、车站内广告收入等和上盖物业开发收益。

停车场类项目:停车费、车位租赁费、充电桩收入等。

2.能源

(1)类型

储气设施、天然气管网、城乡电网。

(2)收益点分析

天然气类项目:出租库容、季节性价差(淡季低价储备,旺季入市销售)、经营性销售收入、管道收入及配套设施收入等。

电网类项目:组合建设综合管廊及电网类项目,收取入廊费用以及电网经营性销售收入、日常维护费用等。

3.农林水利

(1)类型

农业、林业、水利。

(2)收益点分析

农业类项目:高标准农田、新增耕地指标收益,出租收入,旅游收入。农业产业融合示范园项目、仓储物流出租收入、农产品销售收入、农产品加工收入、广告收入、交易中介费用、电商服务会员费、质检费和旅游收入等。

水利类项目:售水收入以及管网租赁收入等。

4.生态环保

(1)类型

城镇污水厂及提标改造项目、城镇污水管网项目、城镇垃圾处理设施项目。

(2)收益点分析

城镇污水类项目：污水处理费、中水供水收入等。

城镇垃圾处理类项目：垃圾填埋处理费、环境补偿金等。

生态环保类项目在谋划中可以根据收益水平将城镇污水管网、垃圾处理类项目涉及的市政道路项目、绿化、管网等基础配套考虑一并实施。

5.社会事业

(1)类型

教育（学前教育和职业教育）、养老、卫生健康、文化旅游、其他社会事业。

(3)收益点分析

卫生健康类项目:医疗收入,包括门诊收入和住院收入。

教育类项目:学费、住宿收入、培训费收入、学校食堂/超市租金收入等。

养老类项目:床位收入、提供各种不同的服务收入等。

文化旅游类项目:门票收入、租赁收入、广告收入、停车收入、运营收入等。

6.城乡冷链物流基础设施

(1)收益点分析

目前国内的冷链物流经营模式主要分为五大类，分别是依托大客户型的冷库、依托批发市场型的冷库、自有终端超市型的冷链配送中心、依托农产品主产地型的冷库以及国有战略储备型的冷库。依托农产品主产地型的冷库的收益来源，主要以冷库对外租赁为主；依托大客户型的冷库的收益来源，冷库对外租赁，有偿物流配送为主；依托批发市场型的冷库的收益来源,主要以商铺冷库对外租赁、库内有偿装卸服务和交易计提为主；自有终端超市型的冷链配送中心的收益来源,以自营零售配套为主；国有战略储备型的冷库的收益来源，主要以政府租赁为主。

7.市政和产业园区基础设施

(1)支持类型

市政基础设施（供水、供热、供气、地下管廊）、产业园区基础设施。

(2)收益点分析

市政类(供水、供气、供热)项目：居民用水销售收入和商业用水销售收入;居民供暖销售收入、商业供暖销售收入和热水销售收入；天然气批发销售收入，主要包括居民用气、商业用气、工业用气、采暖用气和汽车用气等。

产业园区基础设施项目：厂房出售及租赁收入，园区内物业的收入，园区内停车位、充电桩的收入，园区内职工宿舍(公寓)出租收入、室外场地租赁收入、园区内供热、供气、污水处理费等收入。

市政类项目不仅可以建设水厂、供热厂等，还可以在原有基础上进行升级改造、铺设管道等,通过收取水费、供暖费、供气费及租金等获得回报。

产业园区类建设项目不仅可以建设厂房、办公楼、停车场,还可以在上述建设的基础上，根据实际情况增加建设园区管网、员工公寓、餐厅以及其他项目运营服务场地，通过收取不同建设类型单元的租金，获得回报，实现平衡。

8.国家重大战略项目

(1)类型

“一带一路”建设和黄河流域生态保护和高质量发展。

(2)收益点分析

结合项目实际。

9.保障性安居工程

(1)类型

城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造

(2)收益点分析

老旧小区项目：物业收入、停车位、广告收入以及通过出租日间照料中心、养老抚幼、闲置用房、电梯、充电桩、固定摊位收费获得收入。要实现三个平衡，小区内自平衡、大片区以及跨片区组合平衡。

棚户区改造项目：我省棚户区改造项目收益来源主要为土地出让收入，在项目谋划中，可以合理适度包装有收益的建设内容，如社区日间照料中心、充电桩等。

10.新基建（2023年新增领域）

新型基础设施建设(简称:新基建)，主要包括5G基站建设，特高压，城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网七大领域，涉及诸多产业链 ，是以新发展为理念，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系 。

11.新能源（2023年新增领域）

新能源一般是指在新技术基础上加以开发利用的可再生能源，包括太阳能、生物质能、水能、风能、地热能、波浪能、洋流能和潮汐能，以及海洋表面与深层之间的热循环等；此外，还有氢能、沼气、酒精、甲醇等，而已经广泛利用的煤炭、石油、天然气、水能等能源，称为常规能源。随着常规能源的有限性以及环境问题的日益突出，以环保和可再生为特质的新能源越来越得到各国的重视。

负面清单

一直以来，国家对新增专项债券使用有着明确的限制，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目，不得盲目举债铺新摊子，不得用于偿还债务，不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。具体明细如下：

1.全国通用禁止类项目。

(1)楼堂馆所。

(2)形象工程和政绩工程。

(3)房地产等其他项目。

2.高风险地区禁止类项目。

(1)交通基础设施。

(2)社会事业。

(3)市政基础设施。

(4)棚户区改造。

三、专项债申报流程

专项债申报流程分为需求上报、项目评审、债券发行三个步骤。

（一）需求上报

1.申报流程：项目主管部门和项目单位根据本行业公益性事业发展规划、项目前期准备等情况筛选符合专项债要求的项目，分别通过财政部门地方政府债务管理系统和发改部门国家重大项目库。

将项目需求逐级上报至财政部、国家发展改革委审核后，财政部、国家发展改革委将审核结果反馈至地方。

2.申报必备条件：项目立项和可行性研究报告获得发改委批复。

3.申报窗口：通常为上一年度11月和当年度4月，即11月窗口对应提前批专项债额度，4月窗口对应全国两会批准全年专项债额度。

（二）项目评审

1.评审流程：在财政部、发展改革委审核通过的基础上，新上报项目需编制“一案两书”， 经过全省专项债券专家评审，评审通过的项目纳入全省发行备选库管理;续发行项目无需再次评审。

2.评审必备条件：项目编制完成一案两书(即实施方案、 财务评估书和法律意见书，由市级财政部门确定的银行或证券公司负责。我市为中原证券和招商银行）。完成用地、环评、开工文件等其他必要手续。

3.评审窗口：按工作惯例，全省每年将统一组织3次左右评审窗口，通常财政厅在上一年度12月份和当年5月固定开展两次评审，并根据地方项目储备情况机动开展一次评审。

（三）债券发行

1.申报流程：财政厅分批次下达我市专项债券额度，并选定发行窗口。

2.发行必备条件：项目已处于开工阶段或施工招投标阶段，债券资金到位后可以尽快形成实物工作量。

3.发行窗口：目前每月公布已通过审核的项目清单，并发行债券。

四、专项债项目谋划包装重点

（一）专项债项目申报原则

1.申报的专项债项目必须是有一定收益的公益性项目， 同时能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的项目，且融资规模要保持与项目收益相平衡。

2.严格按照“资金跟着项目走”的原则，建立“项目储备一批、债券发行一批、资金见效一批”动态申报发行机制。

3.结合专项债券重点支持领域，谋划布局“十四五” 时期拟实施的重点项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目。

（二）收入及成本测算

1.收入测算原则

（1）相关性原则(收入来源于项目自身)（2）直接性原则(收入来源于项目建设内容)（3）可衡量原则(收入有参考依据或标准)

2.债券额度与收入的匹配性

专项债要求项目收益能覆盖债券本息并超出一定倍数(1.2倍)。因此项目申请发行额度与项目收益情况保持高度协调，最高不超过项目总投资80%。收入测算来源必须要有相应类似的案例价格支持。选择案例必须是同区域或者临近区域同类型项目价格水平， 同时测算收入上涨比例必须科学合理，考虑的依据充分。

3.专项债项目成本测算

专项债项目成本测算必须全面、完整，测算依据来源必须可靠，各项成本比例设置必须合理，相关税收取费比例必须按照相关税收政策要求执行。

（三）专项债项目资本金配置

除申请将专项债做资本金的项目外，其他申请专项债项目资本金应不低于各行业固定资产投资项目的最低资本金比例。

按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕 51 号)、《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26 号) ，目前一般项目资本金为总投资的20%。

（四）专项债券作为项目资本金领域

专项债券资金可以用作资本金的10个领域项目分别是铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、 天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。

（五）专项债券申请组合融资的具体要求

采取专项债 市场化组合融资方式，项目收益主要来源于政府性基金收入和经营性专项收入两部分组成。偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构进行市场化融资。金融机构可按照商业化原则自主决策，在不新增隐性债务前提下给予融资支持，保障项目合理资金需求。采取组合融资的项目单位要依法对市场化融资承担全部偿还责任。政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入纳入政府性基金预算管理;项目单位在银行开立监管账户，将项目用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户。采取组合融资的项目首先在专项债申报前必须取得市场化金融机构的授信意向和函件。

（六）专项债融资偿还方式

10年期以下专项债券按年付息，到期一次性还本;10年期及以上专项债券按半年付息，到期一次性还本。

近年来，国家财政部明确鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。

（七）专项债融资平衡本息覆盖倍数要求

资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率(还本付息倍数)及资金平衡状况(现金流缺口)。

还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标， 其计算方式是：本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计。资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券， 一般要求覆盖倍数在1. 2以上。

资金平衡状况主要通过项目的现金流量表体现。现金是企业生存和发展的“血液”，各年度现金流为正，表明企业的可持续发展水平。

某年度出现负值表明企业在当年资金断裂、持续经营性不强。 因此各年现金流量分析结果也是专项债审查财务可行性的一项重要指标。

（八）专项债项目可研报告及实施方案编制要求

主管部门和项目单位可自行编制或依法依规委托独立第三方机构编制项目实施方案。包含但不限于以下内容：

1.项目基本情况;

2.项目立项审批、用地规划、环境评估等情况;

3.项目经济社会效益分析和公益性论证;

4.项目绩效目标;

5.项目投资估算及资金筹措方案;

6.项目建设运营方案;

7.项目预期收入、成本测算及融资平衡情况;

8.债券发行计划

9.资金管理;

10.资产管理;

11.还本付息保障机制;

12.潜在风险评估及应对措施;

13.其他需要说明的事项。

五、专项债券项目谋划包装职责分工

（一）财政部门

负责研究制定专项债务限额安排方案和债券发行方案，牵头建立完善专项债券储备库、备选库、执行库三级项目库，组织报送专项债券项目需求。

组织开展债券项目初评，加强专项债券资金监管，组织开展专项债券项目绩效评价，做好专项债券项目全生命周期管理等。

（二）发改部门

负责管理国家重大建设项目库，将重大项目库项目信息提供给财政部门，并与专项债券项目库信息对接。

组织做好项目立项审批、核准、备案等工作，结合部门职责对专项债券项目立项等情况进行审核。

（三）行业主管部门（含项目实施单位）

1.会同咨询公司负责谋划和发起项目；

2.负责协调项目用地、选址、规划、环评，为可行性研究报告批复提供支撑要件；

3.会同咨询机构，编制项目建议书、编制项目可行性研究报告，并向发改部门提出立项申请，获得项目立项批复和可行性研究报告批复。

4.会同咨询公司，负责将项目纳入财政、发改部门专项债项目库。

5.会同咨询公司，与初步审核机构（中原证券）充分对接，完善可研报告，使项目顺利通过发债审核。

6.发债成功后，组织项目顺利开工实施。

7.项目建成竣工后，进入运营和收益期，负责筹集还本付息资金。

8.及时通过政府性债务管理系统上传债券项目信息，做好项目全生命周期数据信息管理。

六、专项债券评审要求

专项债券项目评审按照前置条件、内容评分两个部分对项目进行评审。

（一）前置条件

该环节主要对项目是否满足前置条件进行评审，设置条件均为硬性指标，需同时满足以下条件的项目才能进入评分阶段：

1.项目是有一定收益的公益性项目

按照《财政部 发展改革委 人民银行 银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预〔2010〕 412 号) 规定：

“公益性项目” 是指为社会公共利益服务，需要有政府举办，不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

如市政道路、 公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育，保障性安居工程等基本建设项目。

不符合本定义要求视为不具备发债条件，项目自身无收益，或收入全部为土地出让收入视为不具备发债条件。打捆项目中公益项目投资额占比低于 50%或发债需求超过公益性项目投资总额的视为不具备发债条件。

2.项目已取得立项或可研批复

无立项或可研批复的项目视为不具备发债条件。

3.项目资本金落实情况

未落实项目资本金或资本金来源为非财政性资金；已落实合规资本金但资本金比例低于《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)相关规定的视为不具备发债条件(不涉及资本金的项目不适用于该标准) 。

4.项目收益覆盖债券本息情况

可研报告或实施方案无成本收益测算或债券存续期内收益覆盖债券本息倍数低于 1.1倍(建议达到1.2 倍)视为不具备发债条件。

5.项目发债需求

项目预计开工时间在当年申报专项债正式发行前已取得开工手续，项目工期进度符合要求。当年项目若无发债计划、 未达到开工条件的视为不具备发债条件。

（二）评分阶段

该阶段围绕项目成熟度、还本付息等方面对项目进行综合评分，各项得分之和为项目最终得分。

七、申报发行流程及要件办理

地方政府专项债涉及申报、审批、发行及后期管理四个环节。

从项目的角度出发，地方政府专项债券发行的前期环节包括项目筛选(含项目储备及项目立项)、项目信息录入、 报送项目“一案两书”、项目评审及入库等;后期工作涉及发行额度管理、信息披露、债券发行及项目后期管理等。

（一）项目的前期储备

1.项目单位首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目。

2.准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目 。

3.各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受能力等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目。

（二）项目信息录入

申报单位分别向同级发改、财政部门申请纳入“国家重大建设项目库”、“地方政府债券项目库”。

按照“资金跟着项目走”的原则，省发改委会同省财政厅对上报专项债项目进行初核。初核通过后，分别提报国家发改委、财政部相关“项目库” 。

（三）专项债的审批流程

以项目收益债券为例， 市县级政府申请发行的审批流程可分为以下三个阶段：

1.上报阶段

发行前一年，由市县级财政部门会同行业主管部门上报下一年的专项债务额度需求，由省级财政部门汇总上报财政部，经国务院报全国人大批准全年专项债务限额;

2.下发阶段

财政部在全国人大批准的限额内根据债务风险、财力状况等因素提出分地区专项债务总限额及当年新增专项债务限额方案， 报国务院批准后下发至省级财政部门。

省级财政部门在财政部下达的本地区专项债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年专项债务限额方案，报省级人大批准后下达市县级财政部门;

3.发行阶段

省财政厅组织专家对项目进行评审，通过评审的项目列入发行计划，由省财政厅统一发债，然后转贷给市县财政部门使用并负责偿还本息。

（四）项目后期管理

专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。

使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。

（五）专项债申报需要准备的要件材料

1.主要申报材料：项目实施方案、财务评价报告、法律意见书。

2.支撑文件：可行性研究报告、发改部门出具的项目立项批复、规划和自然资源局对项目的规划批复或说明(项目建设四证尽量保证齐全)、环保部门出具的环评意见、安全监管部门出具的安评意见、政法系统出具的社会稳定风险评估、项目收入来源证明(土地收入、政府缺口补助等证明) 等相关文件。

3.可进一步提升项目成熟度的证明材料：初步设计概算和批复、施工图设计文件和批复、工程公开招标文件、已签订的施工合同、土地使用权证书、建筑工程规划许可证、 建设用地规划许可证、项目施工许可证等。