深圳投控以综合改革推动转型发展的探索与实践 （上）（深圳综合改革试点解读）

深圳市投资控股有限公司（简称“深圳投控”）成立于2004年，由原深圳市投资管理公司、商贸控股公司、建设控股公司三家资产经营管理公司合并新设而成，经过16年的改革创新和转型发展，现已成为以科技金融、科技园区、科技产业为主业的国有资本投资公司。目前，公司注册资本276.49亿元，全资、控股并表企业39家，其中上市公司11家，全系统员工约5万人，2020年成功跻身世界500强，是深圳市属国企第一家、全市第八家世界500强企业。

一、开展综合改革的相关背景

（一）全面贯彻习近平总书记和党中央决策部署的主动探索

党的十八大以来，习近平总书记站在党和国家的战略高度，就国资国企改革发表了一系列重要讲话，作出一系列重要指示批示，多次强调“国有企业要搞好就一定要改革，决不能抱残守缺”。党中央、国务院出台国企改革“1 N”政策体系，推出“十项改革试点”“双百行动”“区域性国资国企综合改革试验”等一系列重大战略部署，为深圳国资国企新一轮改革指明了方向，提供了机遇。深圳投控作为深圳市委市政府深化国资国企改革的重要抓手和市国资委履行出资人职责的辅助平台，始终秉持“走在前列、勇当尖兵”的自觉担当，以高要求、高标准探索实施各项改革任务，努力在国资国企改革重点领域和关键环节取得突破、形成示范，全面推动习近平新时代中国特色社会主义思想在深圳结出硕果，形成生动实践。

（二）破解国资国企改革深层次矛盾和问题的实践探索

当前，国资国企改革进入深水区、攻坚期，部分企业选择性地推进单项改革，其他领域改革进展缓慢，普遍存在改革碎片化、政策不协调、措施不系统等问题，尚未形成整体谋划、系统推进、协同联动的改革工作机制和成效。国务院国资委在全国开展国企改革“双百行动”、启动区域性国资国企综合改革试验，就是要跳出原有“十项改革试点”单打独斗的状况，全面深化综合性、系统性改革，提升改革效能。深圳投控贯彻落实中央和省、市决策部署，发挥“敢闯敢试、敢为人先”的特区精神，着眼国企改革全局性、体系性问题，高效利用改革“工具箱”“政策包”，打好改革“组合拳”，着力构建国企综合改革的长效机制，为全国国资国企改革探索新路径、提供新方案。

（三）服务深圳城市战略和践行使命担当的有益探索

深圳投控因改革而生、应改革而兴，成立以来先后经历了三个发展阶段，国企改制退出阶段（2004—2006年）主要承担国有资本从一般竞争性领域的劣势企业改制退出任务，先后完成22家一级企业、177家二级企业改制退出；事业单位划转整合阶段（2006—2011年）承担了341家转企事业单位的划转接收、整合重组等任务；转型创新发展阶段（2011年至今），按照深圳市投融资体制改革和深化国资国企改革的工作部署，承担了园区开发运营、科技金控平台建设、国企综合改革等任务，在深圳市转型发展的每一个重要历史阶段，都发挥了有力的支撑作用。特别是进入新时代，国家赋予深圳打造粤港澳大湾区核心引擎、建设中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”重大历史使命，要求深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，更好服务全省、全国发展大局。深圳投控作为深圳最大的市属国企，应当发挥国企“城之重器”作用，以改革开放再出发的新担当新作为，充分利用综合改革宝贵机遇，当好城市战略的执行者和国企改革的排头兵，成为深圳建设中国特色社会主义先行示范区、创建社会主义现代化强国城市范例的中流砥柱。

（四）打造具有全球竞争力的世界一流国有资本投资公司的路径探索

“十三五”以来，深圳投控按照市委、市政府的决策部署，立足城市发展战略，提出“打造国际一流国有资本投资公司和科技金控集团，成功跻身世界500强企业”的发展目标。深圳投控与国际一流企业相比，在公司治理、市场化经营机制等方面仍存在一定差距，行业引领能力、自主创新能力、资源配置能力、国际化发展能力等有待进一步加强。这些都要求深圳投控必须坚持问题导向，通过开展综合改革，切实推进体制机制创新，调动员工队伍干事创业激情，激发企业发展活力动力，实现高质量跨越式增长，为打造具有全球竞争力的世界一流企业奠定坚实基础。

二、综合改革相关做法

（一）秉持一个理念，持续深化综合改革

党的十八大以来，按照党中央、国务院的决策部署，全国国资国企改革系统推进、重点突破、层层落地，在各领域各环节全面深化，取得了重大进展和丰硕成果。但同时，国资国企改革涉及产权改革、公司治理、选人用人、激励约束、监管体制、国企党建等多个领域，面临系统性体制机制问题，“头痛医头、脚痛医脚”式的改革难以实现标本兼治。比如，公司市场化选人用人改革如果没有符合市场规律的薪酬激励机制相配套，就难以在市场上选聘到合适的人才；如果仅仅是薪酬激励机制改革，没有市场化契约、责权利对等的公司治理改革相呼应，反之则容易演化为“涨工资”的闹剧。

为破解上述问题，深圳投控坚持系统思维，全面推进综合改革。立足深圳城市发展需要和国有资本投资公司功能定位，2016年选取全球国有企业标杆新加坡淡马锡作为对标对象，开展综合改革试点，全方位学习借鉴国际一流企业体制机制精髓；2018年，入选国家国企改革“双百行动”，聚焦“五突破、一加强”的目标任务，全面拓展改革政策和试点经验；2019年，推进落实深圳区域性国资国企综合改革试验，将三大改革任务统筹规划、整体推进、一体落实，全面增强改革的整体性、系统性、协同性。在综合改革具体实践中，更加强化中央顶层设计和基层首创精神的有机结合，因地制宜、因企施策推进改革；更加突出国资改革与国企改革的相互协同，更好发挥国资改革对国企改革的牵引作用；更加注重公司总部与下属企业的统筹联动，避免总部机关化、行政化倾向，充分发挥政策的集成效应和乘数效应，全方位构建起国企综合改革生态体系和长效机制。

（二）围绕两条主线，推动国资与国企改革相互促进、相互融合

为了提升国有资本配置和运营效率，深圳投控在市国资委的指导支持下，围绕完善国资监管体制和转变公司经营机制“两条主线”统筹推进国企改革，不断增强“服务国家和城市战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力”的能力。

1.国资管资本监管体制改革

党的十八届三中全会作出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”的部署要求。改组、组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主完善国有资产管理体制的重要抓手，有利于实现国有资本所有权与企业经营权分离，推动出资人代表机构由管资产向管资本转变。深圳投控在深圳市国资委的统筹指导下，立足国有资本投资公司功能定位，坚持以资本为纽带、以产权为基础，科学界定国资监管机构、国有资本投资公司和所属国有企业的权利边界，建立健全权责利相统一的授权链条。一方面是深圳市国资委向深圳投控加大授权力度，深圳投控作为国有资本市场化运作专业平台，依法自主开展国有资本投资运营；另一方面深圳投控加大内部和下属企业授权，推动企业建立规范的法人治理结构，落实市场主体地位，按照责权对等原则承担相应职责。

2.公司市场化经营机制改革

国有资本投资公司是改革国有资本授权经营体制的重要载体，与下属企业是以资本为纽带的投资与被投资关系，体现了减少行政化管理的要求，突出了市场化运营的目标，有利于发挥国有资本专业运作平台的功能作用。深圳投控遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持将市场化作为国企改革的方向和路径，探索国有资本监管运营新模式。一方面以市场化运作模式推动国有经济布局结构调整，推动国有资本向国计民生重要关键领域、事关深圳转型升级的重点产业、具有核心竞争力的优势企业集中，促进国有资本合理流动和优化配置，增强国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力；另一方面以市场化经营机制改革释放企业活力动力，学习借鉴世界一流企业的先进理念、模式和经验，加快体制机制改革，打造法人治理完善、市场机制健全、内生活力充盈的现代国有企业。

（三）聚焦八大领域，在改革关键环节实现系统突破、整体提升

深圳投控在推进综合改革过程中，坚持以党的领导党的建设为统领，沿着“授权体制——产权改革——公司治理——选人用人——激励约束——总部建设”的路径系统推进、全面发力，通过高质量综合改革提升市场核心竞争力，加快建设国际一流国有资本投资公司。

1.全面加强党的领导党的建设，筑牢国有企业的根和魂

认真贯彻落实习近平总书记关于两个“一以贯之”的重要论述，充分发挥党委“把方向、管大局、保落实”作用，探索完善中国特色现代企业制度，打造国企党建精彩样本。

一是全面加强党组织领导地位。加强党建工作顶层设计，在综合改革中，同步制定坚持党的领导、加强党的建设20条措施。推动党建进章程在系统400多家各级企业实现全覆盖，党组织在公司治理中的法定地位进一步巩固。优化党委会议事规则，出台党委参与公司“三重一大”决策权责清单，全面落实“先党内、后提交”的重大事项决策机制，健全“双向进入、交叉任职”领导体制，推动党的领导与公司治理深度融合。

二是大力提升基层党建质量。推行“卓越党建管理”模式，实现基层党建标准化、品牌化。深圳湾创业广场探索“党建 园区楼宇”新模式，在全国率先提出“跟党一起创业”理念，引起社会各界强烈反响，荣获“全国基层党建十佳创新案例”，被选为中国共产党与世界政党高层对话会、全国互联网企业党建大会观摩点，得到中组部、中联部、国务院国资委的充分肯定；探索混合所有制、非公、异地和境外企业等党建新路径，消除党建工作空白点。

三是持续强化纪检监察效能。严格落实“两个责任”，构建纪检监察、监事会、财务总监、审计、风控、内控等监督资源协同联动的“六位一体”大监督体系。在全系统推行纪委书记兼监事会主席新模式，推进落实纪检监察派驻机构改革，实现党内监督和公司治理监督的有机融合。实施精准监督、智慧监督，重点防范招标采购、资本运作、园区运营、基金投资等关键领域的廉洁风险，严查违规违纪行为。

2.加大授权放权力度，夯实企业市场主体地位

主要从市国资委对深圳投控、深圳投控内部、深圳投控对下属企业“三个层面”，加大授权放权力度，促进公司和下属企业强化主体责任，提升主动经营能力和市场化发展水平，提高国有资本运行效率。

一是市国资委对深圳投控加大授权。深圳市国资委调整优化监管职能和方式，根据深圳投控作为国有资本投资公司的功能定位，结合公司园区开发、产业培育等业务需求，在投资、资本运作、担保等方面充分授权，将境内主业不超过净资产20%、约600亿元的投资决策权授予深圳投控，大幅缩减审批事项和管理链条，确保深圳投控更好履行出资人职责，实现权责统一、决策高效、运作规范。

二是董事会对执行委员会和经理层加大授权。在公司内部逐级实现充分的授权放权和行权，进一步提升运作效率和经营效能。发挥董事会执行委员会常设机构作用，授予其10亿元以下的境内投资、担保和借款，以及1亿元以下的产权变动等权限，提升董事会决策效率。建立规范的经理层授权管理制度，董事会大幅调高经理层的决策权限，同步建立投资决策、风险防控、长效激励约束、监督审计等制度机制，充分保障其决策自主权，让经营班子有权用、有干劲、有保障。

三是深圳投控对下属企业加大授权。借鉴淡马锡对淡联企业“一臂之距”的管控经验，根据下属企业的市场化程度、行业特征、发展阶段、资产规模等因素，在投资、产权变动等7个方面，“一企一策”“分类分步”授予下属企业自主决策权限。对于法人治理结构完善、市场化经营机制健全的企业，授予其更大的经营自主权，确保权力“放得下、接得住、用得好”，全面夯实下属企业市场主体地位。对于新收购的民营上市公司，探索以管资本方式参与公司治理，构建一部章程、一支队伍、一套程序和紧急情形干预的“3 1”管理体系，确保国有股东不缺位、不错位、不越位，更好激发上市公司活力和竞争力，促进国企与民企高效融合发展。

图1 深圳投控授权放权体系