雨仁研究 – 政府违反保护区规定签订无效矿山承包协议应担责（对违反矿产资源保护的法律法规开采）

雨仁研究 | 政府违反保护区规定签订无效矿山承包协议应担责

【案情简介】

A煤矿属于招商引资项目。2006年07月10日，某县政府与彭某签订《合作意向书》约定，某县政府将某县境内的A煤矿承包给彭某生产经营。

2006年08月24日，由某县发改局为甲方与彭某为乙方签订《承包合同》，约定甲方将A煤矿承包给乙方，甲方有权从宏观上指导、监督乙方，有权对乙方的生产经营、安全防范以及各项制度的执行情况进行检查；乙方负责A煤矿的全部资金投入,包括各项许可证照的手续费、矿井建设费、道路建设费、住房建设费、国土资源费、环境评估费等；另外乙方支付甲方承包费、草原补偿费、原煤矿职工补偿费等；承包期为10年，自2006年08月23日至2016年08月23日，承包期间乙方“自主经营，自负盈亏”；双方还对其他方面进行了约定。

后，彭某依据合同约定，进行了大量前期工作，通过多次实地考察和聘请专家论证，进行规划设计，按照规划设计要求投入大量资金，包括租赁机械设备费、修建道路、房屋，购进矿洞坑木、购买矿井设施、支付了人工工资，进行了通讯建设、平整场地等基础建设，缴纳了风险抵押金和承包费、草原补偿费，职工安置费、开支办公费、差旅费等。截止2007年08月，A煤矿建设已初具规模。

2007年09月至2008年12月期间，A煤矿所在的州政府、州发改委等单位向A煤矿所在的某县政府发函，以“A煤矿处于三江源国家保护区核心区，按照保护区的相关规定区内禁止任何生产设施建设”为由，要求关闭A煤矿。

2008年12月22日，某县农牧和林业局、县国土资源和环境保护水务局、县发改局向A煤矿下达《关于对A煤矿关闭的通知》，决定关闭A煤矿。

因对于A煤矿关闭补偿协商未果，2015年8月3日，彭某向人民法院提起诉讼，请求：（1）解除双方签订的《承包合同》；（2）判令某县政府、某县发改局赔偿经济损失35879324元，可得利益30411810元，共计66291134元。

另，2000年05月，青海省人民政府批准建立三江源省级自然保护区；2003年01月，国务院批准三江源晋升为国家级自然保护区。2011年01月26日，青海省三江源国家级自然保护区管理局向A煤矿出具《关于某县A煤矿请求确认在三江源地区位置的复函》，确认A煤矿位于三江源国家级自然保护区的实验区内。

【法院判决】

一审法院判决：（一）彭某与某县政府、某县发改局签订的《承包合同》无效；（二）某县政府、某县发改局赔偿彭某直接经济损失14122812元。

彭某和某县政府、某县发改局均不服一审判决，分别提起上诉。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

【法律分析】

本案主要涉及违反保护区法律规定所签订矿山承包合同的效力判定问题。

一、自然保护区禁止勘查开采矿产资源

《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定，自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。设立自然保护区的意义在于：保留自然本底，它是今后在利用、改造自然中应循的途径，为人们提供评价标准以及预计人类活动将会引起的后果；贮备物种，它是拯救濒危生物物种的庇护所；科研、教育基地，它是研究各类生态系统的自然过程、各种生物的生态和生物学特性的重要基地，也是教育实验的场所；保留自然界的美学价值，它是人类健康、灵感和创作的源泉。自然保护区对促进国民经济持续发展和科技文化事业发展具有重大意义。

《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动……”；第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但法律、行政法规另有规定的除外”。

《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：……（五）国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；……”。矿产资源兼具财产属性和生态属性,其开发利用又必然具有环境负外部性。环境保护法、自然保护区条例等法律法规均明确规定，重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护；自然保护区、风景名胜区等区域内禁止进行勘查开采活动。在上述特殊区域内进行勘查开采矿产资源会对区域内的环境公共利益造成重大的损害。

二、法律规定签订损害社会公共利益的合同无效

我国《合同法》第五十二条明确规定“损害社会公共利益”的合同无效。所谓社会公共利益，是指社会上大多数成员的利益，而不是哪一个单位、部门或者集团的利益，更不是某个个人的利益。社会公共利益具有广泛性和群众性，该利益的维护将有利于公众的生活、生产、学习和工作，对社会公共利益的破坏将影响到广大群众的生产、生活与学习，给公众带来不便等等。

我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《中华人民共和国民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”第五十八条规定：“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的；……。”《中华人民共和国合同法》第七条规定：“当事人履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”

法律、行政法规、部门规章等任何法律规范的制定都是以维护社会公共利益为基本目的和根本出发点。自最高人民法院将《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”限缩解释为仅限于违反法律及行政法规的效力性强制性规定后，一些争议合同所违反的法律规范效力位阶低于法律、行政法规，或者违反的是法律、行政法规的管理性强制性规定，依然可能适用《合同法》第五十二条第四项违反社会公共利益的规定以判定合同效力，即以其价值补充、漏洞填补的地位被用作合同有效与否的判定依据。

三、约定在自然保护区勘查开采矿产资源的合同无效

矿产资源的开发利用必然会对生态环境造成一定损害，具有明显的环境负外部性。实践中，经济发展和环境保护之间的矛盾突出，有些地方为促进当地经济发展，罔顾国家相关法律规定和生态环境保护政策，在禁止或严格限制矿产资源勘查、开发的自然保护区、风景名胜区、国家重点生态功能区等区域内盲目批准矿产资源勘查开采；矿业权人明知或者应当知道上述特别区域内禁止或严格限制矿产资源的勘查开采，依然通过转让、租赁、承包或者合作等方式进行矿业权流转交易，严重背离绿色发展理念和生态文明建设要求。

最高人民法院认为，若允许此类合同继续履行，极易造成自然保护区等特别区域内水土流失、植被毁损、生物多样性减少等不可逆转、难以修复的生态破坏和环境污染，违反环境保护法、自然保护区条例、风景名胜区条例等相关法律、行政法规的强制性规定。而且，从国家发展战略和人民共同福祉考虑，在上述特别区域内，即便没有违反法律、行政法规的强制性规定，只要勘查开采行为造成该区域内生态破坏、环境污染，损害环境公共利益，人民法院亦应当依法给予当事人所签订矿业权流转合同以否定性的法律评价。这既是对社会公众的一种政策宣示和行为引导，也符合当前绿色发展和生态文明建设的理念和要求。

基于本案已经查明的事实，2011年01月26日，青海省三江源国家级自然保护区管理局向A煤矿出具的《关于某县A煤矿请求确认在三江源地区位置的复函》，确认A煤矿位于三江源国家级自然保护区的实验区内。该自然保护区设立在先，《合作意向书》《承包合同》约定在后，某县政府、某县发改局和彭某作为合同的双方当事人均知道或者应当知道在自然保护区内不允许进行矿产资源的勘探和开发。因此，双方签订的《合作意向书》《承包合同》违反了《中华人民共和国自然保护区条例》禁止性规定，如果认定该协议有效并继续履行，将对自然环境和生态造成严重破坏，损害环境公共利益。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条关于“当事人约定在自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内勘查开采矿产资源，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害环境公共利益的，人民法院应依法认定合同无效”的规定，《合作意向书》《承包合同》当属无效。彭某诉请解除合同之主张不予支持。一审判决认定合同无效，具有事实和法律依据。

合同被确认无效后，虽然不能产生当事人预期的法律后果，但如果当事人之间已经履行或部分履行了合同，或为履行合同作了相应的准备，则当事人之间将基于法律对无效合同法律后果的规定，产生新的债权债务关系。根据我国《合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”；第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”

四、关于本案的处理问题

本案中，作为某县政府、某县发改局明知A煤矿位于三江源国家级自然保护区的实验区内，却以招商引资的形式与彭某签订《承包合同》，允许A煤矿开采原煤，具有明显过错；彭某在签订合同之时，对A煤矿位于三江源保护区内不能从事煤炭资源的开采未尽审查义务，对于合同无效亦存在过错，对所造成损失亦应当承担相应责任。基于彭某、某县政府、某县发改局对合同无效都存在过错，双方应当各自承担相应责任，故法院判决对彭某主张的经济损失由双方各自承担50%的责任，某县政府、某县发改局依法向彭某赔偿经济损失14122812元。