预算管理一体化的总体思路和主要管理机制（预算管理一体化的总体思路和主要管理机制是什么）

预算管理一体化建设以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于预算制度建设的新要求和习近平总书记关于以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要讲话精神，统一规范各级财政预算管理，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为深化预算制度改革提供基础保障，推动加快建立现代财政制度。

预算管理一体化的建设思路和主要任务

为了加强预算管理一体化建设的顶层设计，实现各级财政预算管理在总体目标、基本规则、数据标准等方面保持一致，预算管理一体化建设必须坚持四个“统一”。财政部组织制定全国统一的《预算管理一体化规范》（以下简称《规范》），将预算管理主要环节按一个整体进行综合与规范，并依据《规范》制定全国统一的《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称《技术标准》）。具体实施上，各地统一对标《规范》和《技术标准》建设本地区的预算管理一体化系统，并与财政部联网对接，通过嵌入系统的管理规则，规范预算管理和硬化预算约束，同时实现各级预算数据的集中统一管理和上下贯通。

（一）统一全国预算管理一体化规范

《规范》按照预算管理主体流程，分为基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告8个主要环节，统一规定了各级预算管理的管理流程、管理规则和管理要素。《规范》起草过程中坚持了四项基本原则：一是坚持依法规范管理，严格落实预算法，相关规定均符合预算法要求，是预算法在管理操作层面的贯彻落实。二是坚持问题导向、目标导向、结果导向。紧紧围绕完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度的目标要求，在目前基本确立的现代预算制度框架基础上，结合一些地方探索预算管理一体化的成功经验，将预算制度相关规定按预算管理主流程进行梳理，对现行制度尚未明确的予以细化规定，对与一体化原则不一致的进行流程再造，解决制约深化预算制度改革的主要问题。三是坚持预算管理主体责任不变。主要实现各级预算管理目标、规则、信息的统一，不改变地方财政部门以及部门和单位的预算管理主体地位，较好地平衡各方利益关系。四是坚持对标现代预算制度建设目标，统筹谋划、分步建设，根据预算制度改革实际，持续拓展完善。

（二）统一全国预算管理一体化系统技术标准

预算管理一体化建设坚持统一标准而不是统一软件，为地方进行个性化功能开发和发挥不同软件公司专业特长留下空间。为此，财政部严格依据《规范》制定了《技术标准》。《技术标准》主要内容包括概述、系统描述、数据描述、数据技术标准、其他技术标准5章以及预算管理一体化系统外部接口标准、全国数据汇总标准等附录，主要就预算管理一体化系统建设有关的数据结构进行规范，对系统的数据描述、接口标准、逻辑库表、系统软件质量标准等技术标准做出规定，用于预算管理一体化系统的设计和开发、与其他系统的对接以及数据交换与共享等，保证《规范》规定的管理流程、管理规则和管理要素贯彻落实到预算管理一体化系统中。

（三）统一对标规范和技术标准推进系统建设改造

严格对标《规范》和《技术标准》开展预算管理一体化系统建设，是实现预算管理一体化建设目标，推动深化预算制度改革的核心基础。各地在进行预算管理一体化系统的设计和开发中，要严格按照《规范》规定的管理流程、管理规则和管理要素拟定业务需求，保障《规范》的全面贯彻落实；要严格依据《技术标准》规定的数据结构、逻辑库表、数据要素等设计开发预算管理一体化系统。财政部将对各地建设的预算管理一体化系统进行严格评估，确保系统符合《规范》和《技术标准》。

（四）实现预算数据的集中统一管理和上下贯通

省级财政部门通过预算管理一体化系统，在数据标准规范统一的基础上，实现对本地区各级预算数据的集中管理，并按日上传财政部全国预算管理数据汇总系统，实现全国预算数据的集中和动态汇总分析。随着各地预算管理一体化系统的全面推广实施，财政部逐步将此前下发地方的预算管理软件整合，实现各地统一通过预算管理一体化系统与全国预算管理数据汇总系统对接，向财政部报送预算数据。财政部也将统一通过全国预算管理数据汇总系统对地方下发有关基础信息和下达转移支付预算指标。

预算管理一体化的主要内容

预算管理一体化建设构建现代信息技术条件下“制度 技术”的管理机制，全面提高各级预算管理规范化、标准化和自动化水平，实现各级财政部门对预算管理的动态反映和有效控制，推动预算管理迈上新台阶。主要内容可以概括为五个“一体化”。

（一）全国政府预算管理的一体化。统一全国各级财政预算管理规则和管理要素，建立健全上下级预算的衔接机制，实现逐级汇总编制真实完整的全国预算，动态实时反映全国预算资源的分配、拨付、使用情况，并对非财力性转移支付项目跟踪问效，及时掌握各级预算落实党中央、国务院决策部署情况，增强政府宏观调控能力。

（二）各部门预算管理的一体化。各部门及所属单位依法依规将取得的各类收入纳入部门和单位预算，执行统一的预算管理制度。各部门统筹使用好本部门非财政拨款收入等各项收入和各类存量资金资产，突出保障重点支出需求，提高资金使用效益和资产配置效率。

（三）预算全过程管理的一体化。整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，预算执行结果及形成资产情况作用于以后年度预算编制，同时推进绩效管理与预算管理各环节深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

（四）预算项目全生命周期管理的一体化。预算管理各环节以预算项目为基本单元，依托项目库对预算项目全生命周期实施管理。预算支出以预算项目形式全部纳入项目库，加强跨年度项目支出、政府偿债支出、政府承诺或做出的各类中长期支出事项等与各年度预算的衔接，更好地统筹未来财政收支，增强中期财政规划对年度预算的约束，加强跨年度预算平衡。

（五）全国预算数据管理的一体化。实现各级财政预算数据生产和对接传输的标准化。坚持部门和单位财务管理主体责任的基础上，集中单位会计核算、资产管理、账户余额等预算数据，实现财政部门与单位主管部门共享共用。各省预算管理一体化系统集中地方各级财政预算数据，并与中央财政系统对接，实现全国预算数据的集中管理。

预算管理一体化的主要管理机制

为了实现上述五个“一体化”，《规范》建立健全了一系列预算管理机制。这些管理机制，是在系统梳理当前预算制度基础上，针对当前预算管理存在的主要问题，应用系统化思维提出的解决方案，也是《规范》制度机制创新的集中体现，主要包括十个方面。

（一）建立健全预算项目全生命周期管理机制

《规范》提出将预算项目作为预算管理的基本单元，对预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等各阶段的预算管理流程和规则作出明确规定，加强预算项目全生命周期与预算管理的衔接。

一是完善以项目库为源头的预算管理机制。所有预算支出都要以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中，人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应目前的基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应目前的项目支出。各部门、各单位结合部门事业发展规划提前研究谋划项目，常态化开展项目申报和评审论证，财政部门审核通过后储备入库，从而增加项目评估和储备时间，提高储备项目质量和成熟度。预算编制坚持“先有项目再安排预算”“资金跟着项目走”，必须从项目库中选取项目，按优先次序安排，待分配项目细化和预算调整调剂必须在项目库中操作，调整相关项目信息。

二是完善项目预算分年度安排机制。多年度实施的项目要测算项目支出总额并如实填报项目计划实施周期，将项目活动和支出分解到各年度，细化测算每年的预算需求。财政部门审核后按照每年实际支出需要分年度安排预算，保证纳入年度预算编制的是真正的当年预算。经常性项目、延续性项目及当年未安排的预算储备项目，自动滚入下一年度，促进准确、高效编制预算。

三是实时记录和动态反映项目全生命周期的预算管理信息。预算管理各环节均以预算项目为基本管理单元，预算编制到项目、执行按项目进行预算指标控制、总预算会计和单位会计都要核算到项目，各类预决算报表也是基于细化到项目的预算和会计核算数据自动汇总生成。项目实施过程中动态记录和反映项目预算下达、预算调整调剂、预算执行等情况，项目结束和终止时，系统自动计算项目预算结余。

（二）建立健全统一的财政预算管理要素管理机制

预算管理要素反映预算管理中涉及的业务主体和对象（例如：单位、项目、资金等）和管理活动（例如：项目库管理、预算编制、预算执行等）的特征、行为、状态等内容（例如：项目类别、资金性质等），是各级财政预算管理业务协同和数据共享的基础。当前，各级财政预算管理要素的含义和适用范围不一致，分类标准不统一，不利于统一规范各级预算管理。《规范》基于《财政业务基础数据规范3.0》《国库集中支付电子化管理接口报文规范》等现行制度规定，根据一体化的管理流程和规则，对现行管理要素筛选、整合与补充，统一设置了400个业务管理要素，并且对要素进行了精准设置，明确了相关要素的含义、适用范围和分类标准，保证预算管理要素是该业务场景中最小数据单元，避免要素间的交叉重复。

统一管理要素有利于支撑各项预算管理控制规则有效实施，也有利于直接从“生产数据”采集各级财政预算管理信息，促进财政大数据分析应用体系建设。所以，各地一体化系统建设和业务运行必须使用纳入《规范》规定的管理要素，遵循统一的名称、明细选项及其代码的设置规则。各地财政为满足本地区业务管理需要或统计分析需求，可由省级财政部门统一在系统中新增设置管理要素，但不得替代《规范》中的管理要素。

（三）建立健全上下级财政间预算管理衔接机制

为保证上下级预算衔接，实现自动汇总全国预算、动态掌握各级预算编制和执行情况，《规范》健全了转移支付预算控制规则和动态追踪机制。

一是实现上下级转移支付预算的严丝合缝。《规范》要求上级财政应严格按照预算法要求提前下达转移支付预计数，下级财政原则上按照上级提前下达的预计数编列转移支付收入预算，确需预估编列预算的，必须控制在上级上年实际下达的预算内，而且要分转移支付项目单独列示，待上级实际下达后相应冲减预估数。编列上解预算时，上级应与下级充分沟通，科学合理预计分地区的下级上解收入预算并告知下级；下级应结合上级预计的上解数，科学合理预计上解上级支出预算，预计不一致时，也应分开列示。

二是实现对转移支付项目的动态追踪。《规范》要求，各级通过一体化系统下达和接收转移支付指标，对于需要追踪的转移支付项目，下级在分解下达时要关联上级下达的转移支付项目，确保在预算执行环节可追溯资金来源去向。一体化系统实时记录和动态监控转移支付资金在下级财政的分配、拨付、使用情况，实现资金从下达源头到使用最末端全过程流向明确、来源清晰、账目可查，确保资金精准到位。

（四）建立健全政府预算、部门预算、单位预算衔接机制

为明确政府预算、部门预算、单位预算的预算管理职责和衔接控制关系，《规范》厘清了政府预算、部门预算、单位预算的概念和相互关系，突出了政府预算在收支总额控制中的地位和作用。

一是明确政府预算的测算规则和政府预算对部门和单位预算的控制规则。从财力安排的角度看，先测算政府收入预算，再确定政府预算安排本级部门支出预算规模和转移性支出预算规模，然后确定各具体部门预算支出规模，最后部门确定单位预算的支出规模，这反映了自上而下的控制规则，即本级政府预算规模决定部门预算中的财政拨款收支规模，部门预算规模决定了单位预算规模。

二是明确政府预算项目与部门和单位预算项目衔接规则。从预算汇总的角度看，部门预算由单位预算汇总而成，本级政府预算由部门预算汇总而成，这反映了自下而上的汇总规则。同时，明确部门不得代编应由所属单位实施的项目，财政待分配项目在执行中应当细化为具体实施项目，保证预算支出执行落实到具体项目和单位。

（五）建立健全预算指标账管理机制

目前各级财政预算指标管理方式无法全面、准确反映预算指标的增减、来源及状态，《规范》引入管理会计理念，采用会计复式记账法核算预算指标管理业务或事项，强化财政部门对预算指标管理全流程的追踪和控制，实时掌握预算分配和执行进度，加强对预算执行的监督。

一是全面覆盖预算指标管理各业务环节。预算指标账以预算指标管理业务或事项为核算主线，采用复式记账法对预算指标的批复、分解、下达、调整、调剂、执行和结转结余的全过程进行记录，保证每项指标业务都以相同金额在两个相互关联的账户同时记录，通过各账户之间客观上存在的对应关系，更加真实、全面、动态地反映预算指标管理业务全貌。

二是强化预算对执行的控制。预算指标账遵循会计复式记账法有借必有贷，借贷必相等原则，坚持“先有预算、再有指标、后有支出”，建立“支出预算余额控制支出指标余额、支出指标余额控制资金支付”的控制机制，实现预算管理业务或事项有效衔接、相互制衡。支出预算和收入预算遵循“同增同减”原则，确保全面完整反映收支预算，真正做到预算管理源头数据无缝衔接和有效控制；预算形成指标，指标控制支出，遵循“此增彼减”原则，切实硬化预算约束，真正做到支出以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

三是强化对预算执行全过程的完整反映。建立全国统一的预算指标账科目编码和核算规则，将统一的会计复式记账规则作为一体化系统底层控制机制的重要组成部分，嵌入预算管理各个节点。系统按统一的核算口径和规则完整记录预算指标增减、来源及状态，实时动态地反映各级财政预算执行的运行状态，并可以通过账目之间对应关系，追溯预算从批复到执行全过程变动情况，真正完整反映预算执行全过程。

（六）建立健全国库集中支付管理机制

《规范》根据预算管理一体化对项目预算执行控制的细化要求，以及现代信息技术发展情况，进一步优化了国库集中支付制度的运行机制。

一是优化国库集中支付业务流程。预算管理一体化系统建立后，各部门、各单位统一通过一体化系统办理资金支付业务。资金支付均由单位通过一体化系统提出申请，系统按照财政部门和主管部门设定的校验规则对预算指标等校验通过后，自动发送代理银行办理资金支付，再与人民银行清算，全流程实行电子化管理。同时，在一体化系统中加强资金支付与采购管理、现金流量预测等业务环节的衔接，提高资金支付规范性和运行效率。

二是项目预算指标直接控制资金支付。由于预算指标已细化到具体单位和项目，用款计划不需再承担预算细化和预算控制职能。《规范》规定预算指标下达后，单位根据预算指标申请支付资金，财政部门直接按照预算指标控制资金支付，支付直接对应明细、具体的预算指标，加强了资金支付与项目预算指标的衔接。保留用款计划的地区，可以采取用款计划和项目预算指标对资金支付“双控制”的模式。

（七）建立健全结转结余资金预算管理机制

为严格执行预算法关于“连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理”的要求，加强结转结余资金回收效率和统筹使用，《规范》依据预算法明确了结转结余资金计算和管理的规定，建立结余资金自动收回的机制。

一是严格按规定计算结转结余资金。严格落实预算法规定，明确财政拨款资金第一年底未用完，作为结转资金管理；第二年底仍未用完，作为结余资金管理。系统根据预算执行情况，严格按规定自动计算结转结余资金，为后续管理提供数据支撑。同时，按照预算法关于“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出”的规定 ，《规范》明确除科研项目外，不得改变上年财政拨款结转资金的用途，不需按原用途继续使用的，应当及时交回财政，避免部门将结转资金调剂用于其他项目，影响财政部门统筹安排资金。

二是建立结余资金自动收回机制。年度执行中，单位应在最后一笔资金支付完成后，对项目标记“终止或结束”，系统自动冻结剩余指标，经财政部门审核批复后，系统自动收回剩余财政拨款指标。年度终了，系统自动将连续两年未用完的财政拨款预算指标转为结余资金管理，经财政部门批复后系统自动收回。通过一体化系统实现结转结余资金的动态管理，财政部门可以及时跟踪掌握项目预算结转结余情况，有效控制新增结转结余资金规模，从而提高财政资金使用效益。

三是规范国库集中支付结余权责发生制列支。为了真实反映年终财政预算支出执行和结余情况，为预算管理提供更加准确可靠的信息，《规范》要求市县级财政部门应当按照收付实现制核算财政支出事项，总预算会计原则上不得对国库集中支付结余按权责发生制列支，应当按结转下年支出处理。省级财政部门实行国库集中支付结余权责发生制列支的，也要限制条件和范围，进一步加强规范管理。

（八）建立健全单位资金管理机制

为严格落实预算法规定，依法加强单位财政拨款收入以外的事业收入、事业单位经营收入、其他收入等各类单位资金的预算管理，《规范》从预算编制、支出控制、核算管理等方面，对单位资金管理作出了明确要求。

一是明确单位资金收支全部列入预算。单位资金同财政拨款一样全部编入单位年初预算，并汇入部门预算。财政部门根据单位资金收入情况，统筹合理安排财政拨款预算，执行过程中新增安排单位资金支出要报财政部门审批，提高单位资金预算的全面性、准确性和严肃性。

二是硬化单位资金预算对支出的约束。逐步实行对单位资金严格按照预算控制执行，一体化系统与单位资金开户银行联网，单位比照国库集中支付流程，通过一体化系统办理资金支付。一体化系统根据财政部门批复的单位资金预算，生成单位资金预算指标。财政部门根据单位资金预算指标严格控制单位资金支付，杜绝无预算、超预算使用单位资金。

三是强化对单位资金核算的监督管理。为全面掌握单位收支情况，同时更好地落实会计法要求，实施对各单位的会计监督，《规范》规定，单位应当按照财政部门有关规定及时将会计核算信息传送同级财政部门。财政部门积极创造条件，通过与预算单位联网对接，逐步实现同级预算单位会计核算信息的动态反映和集中存放。

（九）建立健全预算管理与资产管理的衔接机制

《规范》将资产管理嵌入预算编制、预算执行、会计核算、决算和报告等业务环节进行一体化设计，建立财政资金形成实物资产的全链条管理机制，准确核算和动态反映资产配置、价值变动、存量等情况，为强化资产预算约束、摸清政府的资产家底提供基础支撑。

一是加强资产基础信息管理。逐步建立较为完整的资产分类与代码管理体系，覆盖固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房等各类资产。加强资产分类与政府采购品目的衔接，逐步统一成一套代码共享共用，简化单位预算编制与财政预算审核。建立资产卡片标准化管理体系，反映各项资产的基本信息、财务信息和使用信息三类信息，全面反映资产配置、使用、变动等情况。

二是将新增资产配置管理嵌入预算管理全流程。单位在进行运转类项目和特定目标类项目储备时，需要配置资产的，应填报资产配置信息。单位申请项目预算时，对于属于资本性支出并形成资产的，原则上应依据项目库资产配置信息编制资产配置预算。资金支付时财政部门通过一体化系统汇集政府采购、会计核算、资产卡片等信息，对单位资产配置的实际情况进行动态反映和监督管理。建立资产变动与非税收入征缴联动管理机制，督促单位将资产出租出借、对外投资、处置等产生的收入及时足额上缴财政。资产会计核算信息和资产卡片信息同步更新，形成会计核算和实物资产管理的双向控制，确保账实相符，全面准确反映资产的价值信息。单位编制部门决算、部门财务报告和行政事业单位国有资产报告时，系统依据会计账簿中的资产价值和资产卡片信息自动生成相关资产报表，确保账表一致、相关报告衔接一致，准确反映政府的资产家底情况。

三是逐步完整反映存量资产并加强存量资产信息在预算编制管理中的应用。各单位在确保存量资产的卡片信息与会计账务核对一致的基础上，逐步将存量资产的卡片信息导入一体化系统中，实现所有存量资产的完整反映，并将单位存量资产信息作为审核其资产配置预算的重要参考。对于涉及资产运行管理和修缮维护的项目，单位在项目储备时应关联其对应的资产卡片，根据资产存量情况测算资金需求，提高预算编制的科学性。

（十）建立健全预算管理与债务管理的衔接机制

《规范》将债务管理涉及预算管理的流程和规则按照一体化的要求进行了整合规范，加强了债务管理与预算管理的衔接，有利于加强对地方政府举债融资的预算约束和风险防范。

一是地方政府债券收入安排的项目全部纳入项目库管理。专项债券支持的项目除满足一般管理要求外，还需编报收益和融资平衡方案。债务项目列入其主管部门的部门预算。债务还本和付息也作为项目纳入项目库，系统自动根据债务本金、利率、期限等测算还本和付息需求，为财政统筹安排预算提供参考依据。

二是新增债务限额提前下达。参照一般性转移支付和专项转移支付的管理，财政部于每年10月31日前提前下达新增地方政府债务限额，地方政府收到提前下达的新增债务限额后，要纳入政府预算草案，报人大审议。财政部正式下达的当年新增地方政府债务限额与提前下达限额之间的差额，地方政府要编制预算调整方案，报人大常委会审批。

三是明确债务收入及专项债券对应项目专项收入的管理规则。规范债券发行管理、发行收入确认、债券转贷专项业务的管理流程。明确专项债券对应项目专项收入纳入非税收入管理，确保项目实施单位履行还本付息责任。

（原载于《中国财政》2020年第19期）

来源：“中国财政”微信公众号

作者：财政部预算管理一体化建设业务组

编辑：莫正尤、唐志勇、张晴

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