案例回放
某地财政局收到一个采购计划备案，采购内容是采用公开招标方式选择一家商业银行存放管理本级住宅专项维修资金，中标银行为采购人提供相关服务。项目预算金额为零，最高限价为零。采购人已经选择集中采购机构代理采购，并签订了委托代理合同。
财政局的工作人员对此项目是否应当采用政府采购来选择提供管理服务的商业银行存在疑虑：项目预算金额为零，最高限价为零，如何采购？如何支付？为了解更多情况，财政局召集采购人和当地集中采购机构相关人员开会讨论如何实施该项目。会上，采购人和当地集中采购机构均认为按照相关规定和政策，应当以公开招标方式确定一家商业银行对维修资金进行管理和服务，商业银行对维修资金进行管理和服务是政府采购的服务，应当执行政府采购程序，否则无法公开选择供应商。财政局则认为：政府采购的基本原则是先有预算才有采购，无预算不采购。既然本项目没有预算，则采购人不需要支付资金获得银行对维修资金提供的管理和服务。因此，虽然以公开招标方式选择商业银行对维修资金进行管理和服务是政策要求，但通过政府采购法规定的公开招标方式来选择银行则不符合要求。此项目不属于政府采购项目，依法不需要执行政府采购程序。
问题引出
通过公开招标方式确定住宅维修资金专户管理的银行，该行为属于政府采购吗？
分析探讨
首先，采购人和集中采购机构应当区分清楚不同性质的公开招标，并非凡是公开招标都是政府采购。
采购人在确定住宅专项维修资金管理的商业银行时，通过公开招标的方式进行选择是符合相关规定的，但采购人不支付任何费用给中标银行，因此，无需支付预算资金获得管理服务。
根据《中华人民共和国政府采购法》第二条第二款规定，本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。该条第四款规定，本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。依据此两款规定，采购人确定住宅专项维修资金管理的商业银行并不使用财政性资金，也不是有偿取得服务，其行为不符合政府采购法关于政府采购的规定。采购人以公开招标方式确定住宅专项维修资金管理的商业银行的行为不是政府采购行为，此项目不属于政府采购项目。
以公开招标方式确定住宅专项维修资金管理商业银行应当属于拍卖性质的出让招标，不是政府采购招标。采购人通过公开招标方式选择商业银行，将住宅专项维修资金存入中标的商业银行，中标的商业银行获得资金存款，按照商业银行的管理规定，中标的商业银行则获得了相应的贷款额度。商业银行获得贷款额度后就可以通过发放贷款收取贷款利息，从而获得相应利益。中标的商业银行从住宅专项维修资金存款中获得了贷款利息收益，反过来说就是采购人向中标的商业银行出让了可以获得的贷款利息收益，这属于公共资源出让。以公开招标方式出让公共资源的，则属于拍卖性质的出让公开招标，不是政府采购性质的公开招标，这种公开招标与国有土地使用权出让公开招标如出一辙。
其次，拍卖性质的出让公开招标可以按照拍卖法进行，以拍卖方式公开确定成交的商业银行。
虽然相关规定使用了公开招标的字眼，但关键的要求其实是“公开”二字，招标则是指广义的选择方式，并不局限于招标投标法上的招标。拍卖也是公开选择的方式，适合于成交人支付一定的价款获得出让人提供的货物、工程或者服务。如前所述，采购人确定住宅专项维修资金管理银行，银行从住宅专项维修资金存款中获得了贷款利息收益，应当向采购人支付一定的价款（如存款利息）。按照拍卖规则，设定好拍卖条件（银行需要提供的管理服务）后则出价（存款利率）最高的银行成交。此方式公开、简单、明了，既通过公开方式选择了管理银行，又通过竞争方式为采购人获得较高的存款利率，一举两得。
最后，如果非要采用公开招标的方式，则参照国有土地使用权出让公开招标的规则进行，以最高价中标或者固定价格下最优管理服务中标。
最高价中标的出让公开招标是在确定的出让条件下，买受人只需作出承诺和投标报价，以最高报价中标。确定住宅专项维修资金管理银行的出让公开招标中，采购人预先确定好其所需中标商业银行提供的管理服务，如住宅专项维修资金的账户设立、交存、使用、划转、结算、对账、查询等，在同样条件下，以提供最高存款利率的商业银行为中标人。
如果采购人预先按照规定设定了固定的存款利率，则最优管理服务者中标为宜，即采购人设定好固定的存款利率，参加竞争的商业银行不需要对存款利率进行报价，而是将住宅专项维修资金管理服务在招标文件中明确列明，同时，设定综合评分因素。参加竞争的商业银行对招标文件明确的服务要求进行响应，采购人根据预先在招标文件设定的评分因素，以评分方式评审参加竞争的银行提供的各项服务质量和相应服务措施，按照得分最高者中标的原则确定成交人。
综上，以公开招标方式确定住宅专项维修资金管理银行的行为不是政府采购行为，而是公共资源出让行为，该项目应当按照公共资源交易拍卖性质的出让公开招标开展相关工作。
温兆文（作者单位：江西省石城县财政局）
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