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2019年《政府工作报告》里提出“开展项目经费使用‘包干制’改革试点，不设科目比例限制，由科研团队自主决定使用”。近几个月来，引发了社会各界广泛地讨论，但对包干的对象、包干的范围、包干的主体、包干的内容、包干的形式等都不统一。政府管理部门、科研项目管理机构、科研院所领导、科研人员和财务人员的理解也各不相同，有的从经费自主权着眼，也有从财务管理视角来讨论。
原文 ：《新时代项目经费使用“包干制”如何迈步》
作者 |中国财政科学研究院教科文研究中心 韩凤芹/主任 史卫/研究员
图片 |网络
与历史上的“包干制”大有不同
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新时代“包干制”到底如何迈步，我们还得从国内外实践来看。在“包干制”刚提出时，就有不少学者联想到我国改革开放之初曾实行过一段时间的“包干制”。当时曾出现过“科研单位预算包干制”“科研事业费包干管理”“科研课题预算包干制”“科研课题多层承包责任制”“有偿合同课题承包责任制”等多种形式的包干制，当时概括为“院长负责制，科研项目承包制”。我们也要认识到新时代的包干制和历史上的包干制有很大不同。
首先是两者背景不同，改革开放之初的“包干制”是当时大环境下所有的都在包干，起源于农村责任包干制向城市推广这样一个背景之下。新时代的“包干制”目前是科研体制放管服改革过程中提出的，也是在探索符合科研规律的中国特色科研体制过程中出现的，是单独应对科研管理体制改革要求的。
二是针对的问题不同，改革开放之初是要打破当时科研计划体制，也是要改变实报实销大锅饭花钱这些缺乏经济管理的因素，而新时代“包干制”是要解决现在经费使用的难点，激发改革活力。
但是也有一致的地方，就是目的是一样的，目的起点是责任，是为了出成果，松绑放权的目的不是放权而是为了出成果，为了更好地提高科研资金的使用绩效。改革开放之初的“包干制”与科研任务挂钩，把科研任务和科研经费挂钩，经济效益和科技人员的切身利益挂钩，这些经验都是我们应该学习的。
在发达国家，也有很多类似“包干制”的做法可以为我们提供参考。
一是以实验室或科研单位为主体的科研经费包干，这种形式在西方发达国家实验室有较多应用。这在我国近年来国家重点实验室建设中已经有了体现，下一步就是要总结经验，进一步深化改革。
二是以研究人员为对象的资助包干，就是筛选最有创意、最有动力、最有能力的科学家，给予他们长时段的经费“包干”资助，让他们得以全身心投入科研工作。如美国休斯医学研究院(HHMI)形成了一套成熟制度。通过严格的审查和激烈的竞争进行选拔科学家，一旦被选中，就给予他们充分的资源、时间和自由度进行研究，并注重长周期的资助。每年为研究员提供约100万美元的研究经费，同时实行宽松的预算管理。
三是科研经费使用中的单项包干，在国外经费管理中有经费包干的做法。我们也可拿差旅费来试点，按照一定标准实行经费包干。
四是“模块式资助”包干。如美国国家卫生研究院（NIH）近年尝试的“模块式资助”，以2.5万美元作为一个资助单位或模块来计算资助额，申请人不必提出详细的预算，只需列出所要求的模块数目并解释其理由即可。评审人和资助机构则根据计划书的质量、工作量和需要，决定资助的额度，也即模块预算额度，这也是“包干制”管理的一种形式。
当前推行“包干制”要注意四个原则
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我们当前推行“包干制”，也要注意几个原则：
一是应在微观放权的基础上加强宏观管理，不能“以包代管”。这也是前期“包干制”讨论中，很多人担心的地方，如果简单地全面放开，会产生很多问题，也就是以前所提的“一放就乱”。所以说“包干制”不是不要管理，而是要改革创新管理方式，就是要变微观管理为宏观管理。在微观层面要充分放权，让科研院所有自主权，能够按照科研规律去自主安排科研工作和经费使用。宏观上要明确绩效，明确任务导向，要和国家总体科技规划相衔接，有助于多出优质成果，避免项目重复和经费平均分配，撒胡椒面。要变刚性管理为柔性管理，做到刚柔相济。在各项管理上，要有弹性，充分尊重科研工作的特点和需求。有“放”就必然要有与之相配套的“管”，但可以通过设立相应的“负面清单”或“红线”来管理。
二是进一步深化事业单位收入分配制度改革，不能“以包代改”。有一些研究人员认为“包干制”就突破了科研经费不能用于研究人员工资性收入的限制，其实“包干制”并没有改变科研经费的性质，打破比例限制只是为了在科研中能根据科研规律有更多的自主调剂权。但在不合理的薪酬制度下，是很难避免部分科研人员挖空心思通过“灰色”行为甚至违法犯罪行为来获取更多收入。所以必须深化事业单位收入分配制度改革，构建体现增加知识价值的收入分配机制，使科研人员收入与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系，才能更好激励科研人员全身心投入科研工作，也才能更好推行“包干制”。
三是要分类管理，不能“一包就灵”。推行“包干制”不能“一包就灵”，要区别不同性质的科研项目进行分类管理，理清不同领域、不同类型单位、不同项目推行包干制的特点、优势和风险，宜包则包，千万不要搞“一刀切”。深化事业单位收入分配制度改革要避免出现经费与任务脱节，层层包干、各自为战的情况。试点单位的选择也应是内部治理完善、科研管理方面规范、科研成效很显著的科研机构。
四是要做好配套改革，不能“一包了之”。“包干制”不能“一包了之”，它需要有相应的配套条件和良好的土壤和环境，必须加快推进诚信建设，强化主体责任，建立和完善目标导向的绩效考核管理体系。财务管理也要从“层层审批、人人存疑、每票必核、违规难罚”的困境中摆脱出来，建构“规矩在先、责任自负、科学抽样、违规必究”的管理新模式。
文章原载于社会科学报第1665期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
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