【行业观察】专项业务资金预算管理成效研究（做好专项资金预算和支出管理）

作者｜温晓杰 供职于中国人民银行喀喇沁旗支行

责任编辑｜杨琪

中国人民银行专项业务资金是指上级行拨付给基层行，用于保障特定业务及相关设备设施安全稳定运行的专项资金。目前，中国人民银行专项业务资金主要包括：支付系统运维费、支付系统宣传费、国家外汇管理局专项经费、国家外汇管理局外汇检查办案补助经费、征信报告查询服务补助经费、国库业务办理工作经费及其他经费。

专项业务资金属于实拨资金，按照“统一管理、严格审批、专款专用、厉行节约”的原则，纳入中国人民银行财务基本存款账户集中管理，并在暂收款项科目分类核算。作为中国人民银行财务经费的重要补充，专项业务资金为基层人民银行履职和机构、业务运转提供了重要支撑，对于全面从严从紧预算管理形势下提高财务管理质效发挥了积极作用。

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专项业务资金预算执行情况

2016年，中国人民银行赤峰市分行制定印发《专项业务资金管理办法》，对专项业务资金分类以及支出范围、资金使用管理的监督检查等内容做出明确规定，有效促进了专项业务资金管理使用行为的日趋规范，使“先预算、后支出”“有多少钱、办多少事”的预算管理理念得以不断强化。

按照党中央、国务院“过紧日子”的相关要求，基层人民银行坚持精打细算、量入为出，积极推动“过紧日子”制度化、常态化，切实将全面从严从紧预算管理理念贯穿于财务工作的始终。从中国人民银行喀喇沁旗支行（以下简称“人行喀喇沁旗支行”）2019年至2022年预算执行总体情况上看，人员经费支出逐年增加，而公用经费支出逐年递减。除2020年存在特殊因素外，专项业务资金在公用经费、项目支出等保运转预算支出中所占比重呈现递增趋势，2019年至2022年专项业务资金支出占比分别达到20%、3%、29%、32%（图1、图2）。

图1 2019年至2022年人行喀喇沁旗支行预算执行情况（单位：万元）

图2 2019年至2022年人行喀喇沁旗支行专项业务资金占比情况（单位：万元）

可以看出，自2019年以来，人行喀喇沁旗支行预算执行严格落实中国人民银行总行保刚性支出、保有效运转、保重点支出、保人员工资性支出、大力压减一般性支出和项目支出要求，同时充分发挥专项业务资金作用，除2020年存在特殊因素外，专项业务资金总体保持递增趋势。这对于基层人民银行近四年平均每年减少9.5%的公用经费预算来说，无疑是雪中送炭，有效缓解了公用经费支出的压力。

长期以来，人行喀喇沁旗支行注意加强支付、会计、国库、科技、后勤等相关部门的协调配合，做到各负其责、各司其职，推动形成专项业务资金管理牵头部门主抓、会计部门负责财务监督、科技和后勤部门负责具体实施的协同落实机制。切实提高了专项业务资金预算和相关项目规划的精准度，从而有效保障每一笔钱都用在刀刃上、花在紧要处。

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专项业务资金预算管理存在的问题

近年来，基层人民银行遵循“严谨规范、实用有效”原则，注重预算分配与绩效管理的有机结合，着力加强专项业务资金管理，保证了各项支出的经济性、效率性和公平性。但与此同时，基层人民银行专项业务资金预算管理中还存在一些亟待解决的问题。

专项业务资金预算管理科学性、合理性有待加强。专项业务资金预算编制的不合理，将导致预算的编制与实际执行脱节，在基层人民银行表现为一旦资金申请到位，预算往往就失去了其应有的控制作用。

在预算编制方面。一是全面从严从紧预算管理理念尚未在基层人民银行真正形成，个别基层行甚至将专项业务资金预算编制视为申请资金的手段，而对预算管理要达成什么样的目标，如何能让预算编制更为精准，以更加充分合理地配置财务资源，在预算编制时则很少考虑。二是预算编制人员素质有待提高，由于成本控制意识弱化，对财务资源配置缺乏科学统筹，仅凭主观估算编制的支出预算未能进行充分的市场调研和需求论证，经常出现预算资金与实际设备设施配置以及服务性和事务性支出等方面不匹配的情况，如设备设施配置过低无法满足业务需要而被淘汰闲置，不得已再进行重新购置，造成较为严重的资源浪费；由于资金不足导致采购的设备设施性价比不高，难以满足实际需要。三是在预算编制过程中，普遍存在定额标准运用不科学、不完整等问题，经常是在执行上年预算的基础上，通过原有的“基数 增减幅度”的方法来编报下一年度预算，最终导致预算与项目实际支出严重不匹配的情况。

在预算执行方面。一是业务部门在日常业务开展中，预算管理理念淡化，预算外支出项目安排存在盲目性，凭经验安排支出或人为改变资金用途、随意安排临时性支出等情形时有发生，一定程度上削弱了预算的刚性约束。二是预算编制人员与预算需求和预算执行部门缺乏沟通，造成预算指标与实际支出的最终核算内容不一致，预算管理作用得不到充分发挥。

预算绩效管理有效性有待提升。绩效评价是基于是否符合业务需求与发展需要的视角，为有效发挥预算资金调控功能、提高财务资源科学配置并以此为目的促进预算支出目标实现提供决策和参考。实施有效的绩效评价能够评判预算执行效果，可以鉴别预算资金是否充分发挥其应有效益。

一是动态监控短板导致绩效管理效能有待强化。绩效管理是一个日常的、动态的过程。在专项业务资金预算执行中，支出的频度、进度、尺度等与实际情况可能存在差异，而财务管理过程中又难以及时发现，最后往往导致预算执行先松后紧或先紧后松等与业务运行不协调、不匹配问题。此外，客观上影响专项业务资金使用效益的不确定因素较多，难以对专项业务资金效益进行全面的量化考核，这种不确定性必然给预算评价指标尤其是特定指标的制定带来难度。

二是绩效评价方式灵活性有待增强。从业人员对专项业务资金进行绩效评价，未能充分结合基层人民银行实际业务运行状况，制定有针对性、切实可行的绩效评价指标体系，往往只是按照上级行下发的固定的制式表格和规定的内容填充数据，未能严格依据需求和标准的不断变化适时做出相应修改和调整，未能对实际支出情况进行客观、全面、实时的绩效评估和项目评价，并由此精准计算具体的绩效标准实施数值，导致重点支出内容、支出数据、支出比例和支出进度出现偏差。

三是绩效运行监控有待完善。中国人民银行内蒙古自治区分行于2020年制定下发《中国人民银行呼和浩特中心支行预算绩效管理实施细则》，对预算绩效运行监控做出全面详尽的解释和规定。实际工作中，专项资金使用管理部门需要对绩效目标的完成情况、项目发展趋势以及计划调整情况进行实时监控，并采用目标比较方法，以定量和定性相结合的方式，将预算绩效实现情况与预期绩效预定目标进行比较，对组织实施、资金管理、预算执行、目标完成等情况进行分析评价，以此确定预算编制是否合理。对于诸如此类的全流程、持续性绩效管理工作，基层人民银行实际上难以有效实施，究其原因：一方面是缺少绩效管理方面的专业化监控人才，难以对绩效监控涉及的各环节工作进行准确把握和稳妥操作；另一方面是基层人民银行预算编制工作主观性强，由于意识弱化和管理不到位，往往在预算编制环节就存在较为严重的预算与实际需求和执行脱节的情况，因此对绩效项目的监控也就无从谈起。

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专项业务资金预算管理的改进建议

必须运用科学规范的预算编制和预算评价方法，制定相应的评价标准和评价指标体系，对专项业务资金预算执行过程、支出成本控制、支出效果等进行客观、公正地衡量比较和综合评估，从而确保专项资金充分发挥其应有效能。

牢固树立全面从严从紧预算管理理念，找准预算管理的“制高点”。预算管理是一项系统工程，要稳妥有序做好基层人民银行专项业务资金预算管理工作，必须首先抢占筑牢全面从严从紧预算管理理念这一思想高地，从根本上强化员工预算管理意识，从思想和行为上提高对预算管理工作的重视程度。基层人民银行主要领导、分管领导、业务主管、具体经办人员必须协同参与财务监督和预算管理工作，推动形成“花钱更少、办事更多、效果更好”的局面，让全面从严从紧预算管理理念贯穿于实际工作中的每一个环节。同时，预算管理、预算需求和预算执行部门所有参与人员都必须对预算项目的执行结果负起责任，不断强化绩效管理追责问责机制，充分发挥预算管理对基层人民银行事业发展的推动作用。

科学设置绩效评价指标，找准预算管理的“契合点”。制定科学合理的绩效指标是开展专项业务资金绩效评价的基础，直接影响着绩效评价结果的客观性与权威性。评价指标一般包括评价标准分级和评价数据两个方面。在评价维度方面，由单一的绩效考核目标，调整为多维度、时序性、综合性的考核目标，基层人民银行可根据实际情况灵活选择分配标准和评价方法，既倡导数据领先，也鼓励自我超越。在评价分级方面，充分考虑实际需求、支出效果、指标分配比例等方面的因素，增加更为精细化的分级标准，必要时可考虑在评价数据方面引入专项审计因素，进一步提高评价数据的真实性和公正性，保证评价结果的有效性和权威性。

加强评价结果运用，找准预算管理的“落脚点”。加强对专项业务资金预算绩效评价结果运用，是预算绩效管理的重点和最终目的所在。一是将绩效评价结果运用到预算编制中，实现绩效评价与预算安排的有机结合。对绩效评价结果较好的，预算安排时予以相应倾斜；对绩效评价出现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，根据实际情况予以项目调整或调减，直至取消项目预算。二是将绩效评价结果运用到日常预算管理中，这是绩效评价结果运用的主要方式。研究建立绩效评价结果反馈机制，对绩效评价过程中存在的问题和疏漏，及时反馈给接受评价的业务部门，推动预算需求部门从“重申请”向“强管控”转变。

强化项目支出绩效目标监控，找准预算管理的“合力点”。基层人民银行会计财务部门作为预算编制牵头部门，要充分发挥指挥棒作用，主动协调相关部门共同参与，把管理要求说清楚，将绩效目标讲明白。推动实施专项业务资金预算执行情况的定期考核，强化考核结果运用，精准掌握预算资金性质、支出范围、预期投入、实施内容和受益对象等项目的功能特性，从而增强项目实施的可行性。准确预测一定时期内项目绩效目标的实施效果，并通过定量和定性相结合的方式开展精细化评价，深入分析项目资金投入与产出效果，推动实现预算执行的动态、实时管理。针对专项业务资金使用管理中可能存在的风险隐患，精准识别内部和外部风险，及时发现问题并予以纠正，使全面从严从紧预算管理理念得以在基层人民银行履职实践中不折不扣地落实。